Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

    Бюджетное право — центральный раздел особенной  части финансового права, связанный  с другими разделами и институтами  последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе  РФ, его координирующей ролью. 

    Бюджетное право отличается от других подразделений  и институтов финансового права  своим предметом, т.е. содержанием  отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что: 

    а) бюджетное  право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных  образований и соответствующих  органов представительной и исполнительной власти; 

    б) эти  отношения возникают в связи  с образованием, распределением и  использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих  общее значение для соответствующей  территории. 

    Такая общая характеристика бюджетного права  и его предмета нуждается в  конкретизации, поскольку бюджетное  право тесно связано с другими  подразделениями и институтами  финансового права. С этой целью  в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые  закрепляют и регулируют: 

    а) бюджетное  устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему  РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого  из видов бюджетов; 

    б) структуру  доходов и расходов бюджетной  системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения  их между бюджетами; 

    в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в  области бюджета; 

    г) бюджетный  процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также  отчетности об исполнении бюджета. 

    Соответственно  сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права. 

    Итак, бюджетное  право — это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в  связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных  и местных бюджетах. 

    Однако  такое понятие недостаточно четко  определяет пределы регулирования  бюджетного права. Оно позволяет  трактовать его очень широко и  отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных  ассигнований учреждениями и организациями  и др.). Избежать этого можно путем  введения в определение понятия  бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его  предмета. При таком подходе бюджетное  право РФ — это совокупность финансово -правовых норм, регулирующих бюджетное  устройство в РФ, структуру и порядок  распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию  государства и муниципальных  образований в области бюджета, а также бюджетный процесс. 

    Центральное место бюджетной системы в  составе финансов РФ обусловливает  и место бюджетного права в  системе финансового права: именно с него начинается особенная часть  этой отрасли права. 

    Важнейшими  принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В  бюджетном праве они находят  специфическое проявление. Хотя они  впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его  содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений  осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции  РФ. 

    Принцип федерализма в бюджетном праве  означает гарантированность самостоятельности  бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой  финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать  которые призван федеральный  бюджет. 

    Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов  местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач  местного значения в соответствии с  законодательством Федерации и  субъектов РФ. 

    В бюджетном  праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и  т.п.) и регулируют соответствующие  отношения. К предмету вторых относится  регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов  государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают  организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов  бюджетного права, механизм их осуществления. 

    Различие  материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в котором  выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который  наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права. 

    Носители  юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению  и использованию бюджетов всех Уровней  именуются субъектами бюджетного права. 
 

    В круг субъектов бюджетного права РФ входят: 

    1) государство  и его территориальные подразделения  — Российская Федерация в целом;  субъекты Российской Федерации  (республики, края, области, автономная  область, автономные округа, города  Москва и Санкт-Петербург; муниципальные  образования; закрытые административно-территориальные  образования); 

    2) органы  государственной власти и местного  самоуправления — представительные (законодательные) органы государственной  власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной  власти и местного самоуправления. 

    Право на соответствующий бюджет — это  основное из материальных бюджетных  прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или  муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность  тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о  том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции  РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов. 

    Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и  исполнительные органы государственной  власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению  и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных  форм и т.д. 

    Вступая в общественные отношения для  реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права  становятся участниками (субъектами) бюджетных  правоотношений. 

    Этим  правоотношениям свойственны следующие  особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава: 

    а) они  возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного  государственного или муниципального денежного фонда соответствующей  территории; 

    б) права  и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и  исполнением бюджета как основного  финансового плана государства, государственного или муниципального образования; 

    в) в  бюджетных правоотношениях обязательно  участвуют государства, государственные  или муниципальные образования  или соответствующие органы государственной  власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. 

    Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными  и процессуальными. 

    Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области  расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность  совершить расходование средств  соответствующего бюджета в течение  определенного срока, возникающая  в соответствии с законом о  бюджете и сводной бюджетной  росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях. 

    В нормах бюджетного права предусмотрены  меры ответственности за нарушения  бюджетного законодательства. Они предусмотрены  в разных правовых актах — в  законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный  кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности  за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть. 

    Значение  бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических  и социальных задач страны. Для  федеративного государства, каковым  является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению  финансовых ресурсов, необходимых для  осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В  силу своей важности часть отношений  в области бюджета регулируется конституционными нормами. 

    В 90-х  гг. бюджетное право РФ, как и  все финансовое право, существенно  изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими  переменами. Формирующееся бюджетное  законодательство отразило новые черты  России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности  субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной  компетенции представительных и  исполнительных органов власти. В  нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение  структуры бюджетных доходов  и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных  средств для формирования бюджетных  ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления. 

    Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной  и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., Послание Президента РФ Правительству  РФ «О бюджетной политике на 2000 год». 

    Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение эффективности  использования и управления финансовыми  ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности  социально-экономического развития регионов. 

    Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего  следует назвать Конституцию  РФ. Ряд ее статей непосредственно  устанавливают исходные начала и  принципы бюджетной деятельности в  РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию  РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов  Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие  основы порядка рассмотрения, утверждения  бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов  местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы  более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений  в области бюджета, основы организации  бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов  участвующих в ней субъектов. 

    Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об основах бюджетного устройства и  бюджетного процесса как имеющий  общее значение для регулирования  бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие  положения, относящиеся к организации  функционирования бюджетов всех уровней  и, помимо этого, — детальную регламентацию  относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных .прав и  прав по формированию и использованию  внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной  власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных  прав... » ). Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов  и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.