Понятие и виды форм государственного управления

Понятие и виды форм государственного управления 
 

     Форма государственного управления — это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач.

     Управленческая  деятельность государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Формы управления призваны обеспечивать наиболее целенаправленное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности. В специальной литературе иногда вместо понятия «форма управления» использовалось понятие «формы осуществления исполнительной власти». В административно-правовой литературе этот институт традиционно определялся термином «формы государственного управления», иногда использовался термин «формы деятельности государственной администрации», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти».

     Органы  государственного управления и должностные  лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму  управленческой деятельности, исходя из компетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т. д. При этом важно указать, что должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством. В противном случае возникнет вопрос о правомерности государственного управления и тех последствий, к которым оно привело. Вместе с тем, это не означает, что субъект управления лишен возможности выбора той или иной формы в каждом конкретном случае. При осуществлении управленческой деятельности субъекты управления имеют возможность выбирать формы управления по своему усмотрению в пределах, установленных действующим законодательством.

     Форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, поскольку каждый вид  формы управления имеет свою собственную процедуру и должен осуществляться с ее соблюдением. То есть речь идет о процедурно-правовом регулировании осуществления той или иной формы государственного управления. Важно отметить, что в настоящее время отсутствует надлежащая законодательная регламентации осуществления форм управления, что предопределяет необходимость принятия, например административно-процедурного кодекса.

     Общепринятой  классификации форм управленческой деятельности не существует. По мнению А. П. Коренева можно выделить такие формы управления: а) по содержанию: правоустановитель-ные и правоприменительные; б) по целенаправленности: внутренние и внешние; в) по способу выражения: словесные и конк-людентные. Д. Н. Бахрах выделяет такие формы управления, как: принятие правовых актов, заключение договоров и осуществление иных юридически значимых действий. К неправовым формам управления он относит организационные действия и материально-технические операции.

     Несколько иную классификацию предлагает Ю. Н. Козлов:

     а) по степени юридического выражения: основные и базирующиеся на них;

     б) по достигаемым результатом: положительное  регулирование и реакция на отрицательное  явление;

     в) по объему: общеобязательные или адресованные конкретному объекту;

     г) по направленности: влияние на общественные отношения в сфере государственного управления или на деятельность подчиненного управленческого персонала;

     д) по субъектам: односторонне выраженные, двух- или многосторонние;

     е) по юридическому содержанию: разрешительные, запрещающие, предписывающие.

     Из  вышеназванных, чаще всего характеризуются  такие формы государственного управления, как:

     — издание нормативных актов управления. К таким актам можно отнести: Порядок ведения личных дел служащих в органах исполнительной власти, Типовой регламент местной государственной администрации, Устав Академии правовых наук Украины, Положение об общеобразовательном учебном заведении и др.;

     — издание индивидуальных актов управления. Как правило, это правовые акты, которые  не являются источниками административного  права, однако выступают юридическими фактами, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Примером таких актов может быть указ Президента Украины о назначении на должность министра;

     — заключение административных договоров;

     — осуществление юридически значимых действий. Такие действия осуществляются на основании законов или других подзаконных нормативных актов  и направлены на возникновение определенных юридических последствий. К таким  действиям можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола и др.;

     — проведение организационных мероприятий. Организационные мероприятия направлены на обеспечение деятельности государственного органа как субъекта государственного управления. К таким мероприятиям можно отнести: проведение совещаний; разработку методических рекомендаций и указаний; проведение пресс-конференций и др.; 

     — осуществление материально-технических  операций. Нормальное функционирование государственного органа обусловлено  осуществлением ряда материально-технических  операций, к которым можно отнести: делопроизводство, регистрацию, оформление, рассылку документов, анализ информации, подготовку аналитических и статистических данных и т. д.

     Первые  четыре формы государственного управления относятся к правовым, поскольку  влекут определенные юридические последствия. Два последних вида относится к неправовой форме управления, так как не обуславливают наступления юридических последствий. 

     Административный  договор — это один из видов публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах права и добровольном волеизъявлении двух или более субъектов административного права, один из которых всегда выступает субъектом государственной воли, соглашение, которое устанавливает, изменяет и прекращает взаимные права и обязанности его участников. Административный договор является одним из видов форм государственного управления. Вопрос о правомерности признания административного договора равноправным элементом механизма государственного управления в административной науке является достаточно дискуссионным. Дело в том, что само понятие «договор» предусматривает юридическое равенство сторон общественного отношения, присущее гражданскому праву. В отличие от гражданских правоотношений, административные правоотношения, как правило, являются властеотношениями, то есть стороны характеризуются юридическим неравенством. Вопреки этому, административный договор приобретает все большее значение как форма государственного управления и как источник административного права. 
 

     Поскольку термин «административный договор», несмотря на его непризнанность на административном нормативном уровне, занял свое место в административной науке, на него возлагаются соответствующие функции, а именно:

     — структурно-организационная;

     — социального компромисса;

     — обеспечительная;

     — ориентационно-стимулирующая;

     — демократизации исполнительной власти;

     — воспитательная;

     — охранительная. 

     Административный  договор характеризуется комплексным  характером, поскольку содержит административные и гражданско-правовые признаки. Это  проявляется, в частности, и в ряде законодательных актов, предусматривающих заключение таких договоров. Так, Закон от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве» устанавливает, что центральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, проводит отбор, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей в государственный резерв для заключения с ними контрактов; заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, относящимся к сфере его управления, заключение государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, осуществляет расчеты с поставщиками, имеет право применять финансовые санкции. 

     Необходимо  обратить внимание на классификацию  административных договоров, а именно: двух- и многосторонние; типовые и консенсуальные, предварительные и основные; 

     а) по предметному критерию:

     — договоры о компетенции, в частности, о разграничении или делегировании  полномочий и предметов ведения (например, Законы от 20 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине», от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях»);

     — договоры в сфере управления государственной  собственностью;

     — договоры, обеспечивающие государственные  нужды (государственные контракты);

     — договоры с военнослужащими, студентами;

     — финансовые и налоговые соглашения;

     — договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

     — концессии, инвестиционные соглашения;

     — договоры о предоставлении некоторых  платных услуг частным лицам (например, постановления КМУ от 7 мая 1998 г. «Об утверждении перечня платных услуг, которые могут предоставляться государственными архивными учреждениями»; от 11 декабря 1999 г. «О перечне платных услуг, которые могут предоставляться информационными подразделениями органов внутренних дел») и др.; 

     б) по смыслу: чисто организационные и смешанные (организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными); чисто административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и др.).