Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

    В 1991 г. впервые в РФ федеральное бюджетное  законодательство было принято в  форме «Основ...», что отразило укрепление самостоятельности субъектов Федерации. БК РФ 1998 г. также учитывает это  направление развития Федерации. 

    2. Российская  Федерация имеет право на самостоятельный  федеральный бюджет как необходимый  атрибут государственности и  суверенитета РФ. Такое право  также закреплено в Конституции  РФ, в которой особо записано, что в ведении Российской Федерации  находится федеральный бюджет (п.  «з» ст. 71). Российское законодательство  детально регламентирует порядок  его формирования и исполнения. 

    3. Право  устанавливать налоги, сборы, другие  источники доходов, подлежащие  зачислению в бюджетную систему.  При этом установление общих  принципов налогообложения согласно  Конституции РФ (п. «и» ч. 1 ст. 72) относится к совместному ведению  РФ и субъектов Федерации. 

    В ведении  РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным. 

    4. Право  разграничивать (распределять) бюджетные  доходы между федеральным бюджетом  и бюджетами субъектов Федерации.  При этом часть доходных источников  РФ оставляет в своем ведении,  относя их к федеральным доходам.  Из них формируется федеральный  бюджет. Это налог на прибыль  предприятий, налог на добавленную  стоимость, акцизы и др. 

    Другую  часть бюджетных доходов Российская Федерация закрепляет за бюджетами  субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на добавленную  стоимость). 

    Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федеральным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами (например, государственную пошлину). 

    Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей между бюджетами предусмотрено  в Законе РФ «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., а с введением  в действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ 1998 г. (ст. 12, 13, 14, 15) подлежит урегулированию этими  статьями. 

    Более полный перечень доходов федерального бюджета, включающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содержит Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 49—50). 

    5. Право  определять компетенцию субъектов  Федерации и органов местного  самоуправления по установлению  на подведомственной им территории  налогов, сборов, других бюджетных  доходов и их размеров. 

    6. Установление  основ разграничения расходов  между бюджетами. Согласно законодательству  РФ такой основой является  разграничение имущества и компетенции  между органами государственной  власти Российской Федерации  и ее субъектов, а также органами  местного самоуправления. 

    7. Регулирование  бюджетов субъектов Федерации  путем передачи отчислений от  налогов и других источников  доходов, а также выделения  в них дотаций, субвенций, оказание  финансовой поддержки из федерального  бюджета в других формах. 

    8. Право  образовывать в федеральном бюджете  оборотную кассовую наличность  в размере, необходимом для  покрытия временных кассовых  разрывов, резервные и целевые  фонды, в том числе Фонд финансовой  поддержки субъектов РФ. 

    9. Полномочия  по организации единой бюджетной  отчетности по бюджетам всех  уровней. Они осуществляются Министерством  финансов РФ. 

    10. Контроль  за использованием субъектами  РФ и муниципальными образованиями  выделенных им из федерального  бюджета средств. 

    Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих  направлениях: 

    а) в  области бюджетных отношений, возникающих  на территории России в целом; 

    б) в  отношении федерального бюджета; 

    в) в  отношении бюджетов субъектов Федерации; 

    г) в  определенной мере в отношении местных  бюджетов. В этом проявляется важная координирующая роль федеральных органов  власти в функционировании бюджетной  системы 

    страны. 
 

    Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации 

    Бюджетные права Российской Федерации и  бюджетные права ее субъектов  тесно связаны между собой  и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения. 

    Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения  РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых  субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной  власти, они осуществляют собственное  правовое регулирование бюджетных  отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты. 

    Важной  стороной в характеристике бюджетно-правового  статуса субъектов РФ выступает  неравноправие. При всем своем разнообразии субъекты Федерации согласно Конституции (ч. 4 ст. 5) являются равноправными. 

    Правовой  основой компетенции субъектов  РФ, помимо конституционных норм, является текущее бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих субъектов РФ — конституции  и уставы, в которых содержатся основополагающие нормы о бюджетной  компетенции субъектов РФ, их другое законодательство. 

    К федеральному законодательству, действующему в данной области до 1 января 2000 г., относятся, например, Закон РФ «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса»; Закон РФ «Об основах  бюджетных прав...»; Закон РФ «О субвенциях краям, областям, республикам в составе  Российской Федерации», 

    ежегодно  принимаемые законы о федеральном  бюджете, в которых определяются конкретные права субъектов РФ на получение определенных доходов  для зачисления в их бюджеты. Перечень доходов, подлежащих зачислению в бюджеты  субъектов РФ, комплексно определен  в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. (ст. 55—57). В кодексе перечислены также  полномочия, входящие в компетенцию  органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования  бюджетных отношений (ст. 8). 

    Финансовые, в том числе бюджетные отношения  между Российской Федерацией и ее субъектами могут регулироваться федеративными  договорами. Многие из субъектов РФ заключили такие договоры с Федерацией. 

    Из числа  специальных нормативных актов  субъектов РФ важная роль принадлежит  принятым их представительными органами власти законам о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. 

    Бюджетные права субъектов РФ отражают связи  последних по линии бюджета по трем направлениям: 

    а) с  федеральными органами власти; 

    б) с  другими субъектами Федерации; 

    в) с  органами местного самоуправления. Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует  совокупность следующих прав: 

    1. Законодательное  регулирование бюджетного устройства  и бюджетного процесса на соответствующей  территории, исходя из основ, установленных  законодательством РФ. При этом  учитываются особенности системы  муниципальных образований и  административно-территориального  устройства каждого субъекта  Федерации, системы его органов  государственной власти и органов  местного самоуправления, действующих  на данной территории. 

    Законодательство  субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также  порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них. 

    2. Определение,  исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных  образований (в составе соответствующих  субъектов РФ) в лице их органов  местного самоуправления. 

    3. Право  каждого субъекта РФ на самостоятельный  бюджет — республиканский, краевой,  областной и т.д., утверждаемый  соответствующим представительным  органом власти. 

    Этот  бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических  планов и программ по обеспечению  жизнедеятельности соответствующего государственного образования и  удовлетворению потребностей ее населения. 

    В пределах имеющихся средств субъекты РФ вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов, охраны окружающей среды и другие цели. 

    Представительные  органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и контролируют его  исполнение. 

    4. Право  объединять бюджетные ресурсы  субъектов Федерации со средствами  других бюджетов на договорной  основе. Такое объединение может  быть произведено также со  средствами предприятий, организаций  и граждан для финансирования  экономических, природоохранных  и социальных программ, в том  числе совместных и межрегиональных. 

    5. Право  устанавливать на своей территории  в соответствии с законодательством  РФ налоги, сборы, другие платежи,  подлежащие зачислению в бюджет  субъекта Федерации и местные  бюдже-ты, а также определять их  размеры. 

    6. Право  на получение закрепленных за  бюджетом субъекта Федерации  залогов и других источников  дохода, а также отчислений от  регулирующих доходов. 

    Так, в  доходы бюджетов субъектов Федерации  зачисляются: 

    а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством  РФ к уровню доходов субъектов  Федерации; 

    б) часть  налога на прибыль предприятий в  соответствии с федеральным законодательством; 

    в) поступления  от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося в собственности  субъекта Федерации; 

    г) дивиденды  от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в  собственности этих предприятий; 

    д) платежи  за пользование природными ресурсами  в соответствии с порядком, предусмотренным  законодательством РФ; 

    е) часть  доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации; 

    ж) выявленные государственным контролем сокрытые (заниженные) от налогообложения доходы (прибыль) предприятий, организаций  и учреждений, находящихся в собственности  субъектов Федерации; 

    з) некоторые  платежи федерального уровня и др. Кроме того, в бюджеты субъектов  Федерации передаются отчисления от федеральных доходных источников (например, от налога на добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным органами власти РФ на планируемый  год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в федеральный  бюджет. При недостаточности указанных  доходов для сбалансирования  бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета  дотации и субвенции, используемые в порядке, установленном законодательством  РФ. 

    7. Право  распределения доходов между  бюджетами субъектов Федерации  и местными бюджетами соответствующей  территории. При этом субъект  Федерации вправе закрепить за  местными бюджетами находящиеся  в их распоряжении источники  доходов в полном объеме или  в определенной части (проценте) на долговременной основе. 

    Помимо  этого, в компетенцию субъектов  Федерации входит ежегодное регулирование  местных бюджетов путем передачи им отчислений по установленным размерам от собственных (субъектов Федерации) налогов, других платежей. Из бюджетов субъектов Федерации по решению  их органов власти местным бюджетам передаются также дотации и субвенции.