Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

    Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о  роли местных бюджетов, бюджетных  правах муниципальных образований  и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной  власти. 

    Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных  актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих  территориальных пределах. 

    В сфере  бюджетных отношений помимо законов  действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства  РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной  деятельности государства. 

    Приведенные примеры федеральных законов  и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г., Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в  обеспечении бюджетных отношений  необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и  системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных  законов и иных нормативных актов  потребуется изменить и признать утратившими силу. 
 

    Бюджетное устройство в Российской Федерации 

    Все действующие  на территории Российской Федерации  бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном  устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета  РФ, бюджетов субъектов Федерации  и местных бюджетов муниципальных  образований. 

    Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки бюджетной  системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение  их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды  существенно отличаются от государственных  и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в настоящем  учебнике они рассматриваются особо. 

    Каждое  государство имеет свою организацию  бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное  устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном  праве основополагающими, поскольку  выражают право государства и  муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности  в его использовании. 

    Бюджетное устройство страны определяется ее государственным  устройством. В унитарном государстве  бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся  в ведении органов местного самоуправления. 

    Для бюджетной  системы федеративного государства  характерны три уровня — государственный  федеральный бюджет, бюджеты субъектов  федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных  единиц (округов, муниципалитетов и  др.). 

    В бюджетную  систему России как федеративного  государства также входят бюджеты  трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные  бюджеты двух уровней: 

    а) федеральный  бюджет; 

    б) бюджеты  субъектов Федерации — республиканские  бюджеты республик в составе  РФ; краевые, областные бюджеты краев  и областей, городские бюджеты  городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области  и окружные бюджеты автономных округов. 

    Третий  уровень — местные бюджеты, к  которым относятся бюджеты муниципальных  образований (бюджеты районов, городов  и других административно-территориальных  единиц, являющихся муниципальными образованиями  в соответствии с федеральным  законодательством и законами субъектов  Федерации). 

    Среди них следует выделить бюджеты  административно-территориальных единиц с особым режимом — бюджеты  закрытых административно-территориальных  образований. 
 

    Понятие и содержание бюджетных прав  

    В российском законодательстве, а также в юридической  литературе широко применяется термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных  подразделений и соответствующих  органов власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально: в  данном случае речь идет о правах особого  содержания, которые по своим юридическим  свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского, трудового), а  также и отдельных институтов финансового права. Эти особенности  заключаются в том, что бюджетные  права по своим юридическим свойствам  во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право  утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Таким образом, в  большинстве случаев бюджетное  право (правомочие) и обязанность  слиты в едином полномочии, эти  полномочия отражают неразрывность  прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Однако существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право предоставлять субсидию или  ссуду в нижестоящий бюджет, право  дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся  расходы в установленных случаях). Для современных условий, когда  повышается уровень самостоятельности  субъектов Федерации и муниципальных  образований, это стало более  распространенным явлением. 

    Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать  как полномочия или компетенцию  соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено  традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права —  государственных и муниципальных  образований, их органов власти или  местного самоуправления. Подчеркивание  прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих, а  последних ориентирует на активную деятельность. 

    Следует заметить, что БК РФ 1998 г. применительно  к данной области использует термин «компетенция» в отношении органов  государственной власти РФ, субъектов  РФ и органов местного самоуправления (гл.2). 

    Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства  и его территориальных подразделений. Основа этого статуса — право  на самостоятельный бюджет. Такое  право принадлежит именно этим субъектам, а не определенным органам государственной  власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномочий) материального и процессуального содержания, через использование которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ. 

    Итак, бюджетные  права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований —  это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих  государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета  и регулированию бюджетных отношений  на своей территории в определенных законодательством пределах. 

    Основное  содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных  образований составляет следующие  права на: 

    — собственный  бюджет; 

    — получение  закрепленных и регулирующих бюджетных  доходов и включение их в данный бюджет; 

    — использование  средств собственного бюджета для  финансирования потребностей государства  или его территориальных подразделений  соответственно их задачам и функциям; 

    — самостоятельное  определение направлений расходов собственных бюджетов; 

    — распределение  собственных бюджетных доходов  между бюджетами данной территории; 

    — формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных  фондов; 

    — объединение  средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов; 

    — привлечение  в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципальных  займов, использование банковского  кредита и др.); 

    — оказание финансовой поддержки нижестоящим  бюджетам; 

    — компенсацию  за счет средств вышестоящего бюджета  в случае уменьшения доходов или  увеличения расходов, возникающих после  утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов  государственной власти; 

    — самостоятельное  распоряжение дополнительно выявленными  или сэкономленными средствами (свободными остатками средств); 

    — правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета (издание законов, положений и др. нормативных актов); 

    — судебную защиту бюджетных прав. 

    Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих субъектов  в области бюджетных отношений, что обусловлено их экономическими и политическими взаимосвязями. 

    Естественно, что на каждом уровне бюджетные права  имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного  уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных  образований, в составе которых  не имеется муниципальных образований  нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных  прав, но рассмотрение и выявление  их особенностей применительно к  конкретным видам субъектов. 

    Анализ  бюджетных прав государства и  его территориальных подразделений  как в общем аспекте, так и  в направлении конкретных субъектов  имеет важное значение для решения  задач совершенствования межбюджетных отношений, нацеленного на обеспечение  сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение  средств между бюджетами, способствующее выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных  образований. 
 

    Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации 

    Содержание  бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции  РФ (ч. 1 ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному  государству придает им особый характер, отличает их от прав других субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается  в следующем. 

    Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. С помощью  этих прав в распоряжении федеральных  органов власти образуется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для  функционирования России в качестве суверенного государства, для выполнения им своих внутренних и внешних  задач. 

    Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге  единая социально-экономическая политика. 

    Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации  и объединенных действий России в  рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного  масштаба. 

    Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в текущем  законодательстве, в частности. Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в  РСФСР», в Законе РФ «Об основах  бюджетных прав...» (утрачивает силу с 1 января 2000 г.), в законах об утверждении  бюджета на очередной финансовый год, например в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 год». При вступлении в действие Бюджетного кодекса РФ 1998 г. следует руководствоваться  его нормами о перечне полномочий, входящих в компетенцию органов 

    государственной власти РФ в области регулирования  бюджетных отношений (ст. 7). Эти полномочия конкретизируются в других соответствующих  нормах Кодекса. 

    Бюджетно-правовой статус Российской Федерации составляет совокупность следующих бюджетных  прав (полномочий). 

    1. Осуществлять  законодательное регулирование  бюджетных отношений в закрепленных  Конституцией пределах ведения,  исходя из компетенции РФ устанавливать  основы федеральной политики  в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного  и национального развития. Согласно  этому, РФ определяет основы  бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, акты Министерства финансов РФ и др.).