Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

    Понятие, роль и правовая форма государственного 

    и местного (муниципального) бюджетов 
 

    Государственные и местные (муниципальные) бюджеты  являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как  и любого другого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства  и основа его суверенитета. Посредством  бюджетов образуются денежные фонды  соответствующего государственного или  муниципального образования, которые  обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций  органов государственной власти и местного самоуправления. 

    В материальном аспекте государственный, как и  местный бюджет, представляет собой  централизованный в масштабах определенного  государственного или муниципального образования денежный фонд, который  находится в распоряжении соответствующих  органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно  меняется объем концентрируемых  в нем денежных средств, виды поступлений  в него, направления расходов и  т.п. Однако сущность бюджета проявляется  в тех общественных отношениях, которые  связаны с концентрацией и  использованием его средств, т.е. в  характеристике бюджета как экономической  категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают  в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для  осуществления общих государственных  и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов  власти и самоуправления. 

    В бюджетах концентрируется наиболее крупная  часть финансовых ресурсов государства. 

    Понятие бюджета имеет и юридический  аспект. В этом случае он рассматривается  как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и  использования централизованного  денежного фонда государства  или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические  права и обязанности участников бюджетных отношений. 

    В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права  собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п. 4 ст. 214) средства государственного бюджета и иное государственное  имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну  РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета  — часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности  и соответственно — составной  части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных  средств: им является не тот или иной орган государственной власти или  местного самоуправления, а сами названные  государственные или муниципальные  образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие  органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции  распоряжение этой собственностью. Конституция  РФ (п. «г» ч. 1 ст. 72) относит вопросы  разграничения государственной  собственности, куда входят и бюджетные  средства, к совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов. 

    Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»  от 10 октября 1991 г. бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти. Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием  органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты. 

    Впоследствии  в законодательстве была уточнена формулировка понятия бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. б) и в его целях  бюджет — это форма образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным  данное определение приобрело некоторые  уточнения. В нем вместо довольно неопределенного выражения «денежные  средства для функционирования органов  государственной власти» говорится  о «фондах денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления»; учитывается  обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной  власти на основании Конституции  РФ 1993 г., в связи с чем местные  бюджеты перестали относиться к  государственным, выделившись в  особое звено бюджетной системы. 

    Вместе  с тем более полному представлению  о сущности бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории  в разных аспектах. 

    Роль  бюджета выражается в том, что  он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных  образований, выполнения ими своих  задач. В то же время и государственный  аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы. 

    Сконцентрированные  в бюджете средства предназначаются  для осуществления государственной  социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются  государственные (разных уровней) и  местные программы по развитию и  нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного  комплекса, охране окружающей природной  среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных  его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов Федерации и  муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти  задачи имеют общее значение для  соответствующей территории. 

    Аккумуляция в бюджетной системе крупных  денежных фондов создает возможности  для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим  механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления. 

    Значение  государственного бюджета обусловлено  не только величиной концентрируемых  в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под  его воздействием функционируют  все другие звенья финансовой системы. 

    Наличие бюджета создает возможности  для маневрирования при распределении  средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в  целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи  с финансовым кризисом, происшедшим  в 1998 г., бюджет призван содействовать  преодолению последствий этого  кризиса, поддержанию уровня жизни  населения и обеспечению функционирования реального сектора экономики, прекращению  спада экономики и другим целям  экономической политики в 1999 г. 

    Роль  бюджета в федеративном государстве  имеет и особые, в связи с  таким государственным устройством, стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди основных целей  региональной политики определены следующие: создание единого экономического пространства, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и  национально-культурного развития, укрепление общероссийской общности на основе соблюдения прав человека. 

    Бюджет  способствует также развитию международных  связей России, в частности укреплению ее взаимоотношений с государствами  СНГ. Например, Федеральным законом  «О федеральном бюджете на 1999 год» намечено выделить средства для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн руб., предоставление кредитов государствам — участникам СНГ. 

    Таким образом, в бюджетной системе  концентрируется часть национального  дохода, которая направляется на потребности  общего значения: экономические и  социальные программы, обеспечение  обороны и безопасности страны. 

    Говоря  о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике  и расстроенность финансовой системы  не позволяют государственным и  местным бюджетам выполнить в  полной мере свое предназначение. В  области бюджета такими негативными  факторами являются бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении  средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения  бюджета, несобираемость доходов в  намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др. 

    Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов  Федерации) и местные бюджеты  утверждаются соответствующими представительными  органами власти. В результате бюджет приобретает определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюджеты  субъектов РФ разрабатываются и  утверждаются в форме соответствующих  законов, а местные бюджеты —  в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как  правило — решений (ст. 11 БК РФ). Таким  образом, получив правовую форму, бюджет приобретает и юридическое значение: в упомянутых правовых актах на конкретный отрезок времени определяются права  и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований  на получение, распределение и использование  средств. 

    Помимо  бюджета, утверждаемого в обычном  порядке. Закон РСФСР «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса» (ст. 25) предусматривает возможность  введения чрезвычайного бюджета. Чрезвычайный бюджет — это бюджет с особым, более жестким правовым режимом  использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного положения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит. 

    В соответствии с законодательством составляется также консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей  территории, используемый для расчетов и анализа. 

    Его необходимость  обусловлена тем, что по действующему законодательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения, существовавшего до 90-х гг., когда  высшим органом власти утверждался  единый государственный бюджет, который  объединял все существовавшие на территории страны бюджеты и отражал  в целом их средства. 

    Однако  для управления делами России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через  действующие на ней бюджеты. Это  имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти. Поэтому составляются консолидированные бюджеты субъектов  Российской Федерации (совокупность бюджета  субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных  образований) и консолидированный  бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате в консолидированном  бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие  на территории страны. 

    В связи  с понятием консолидированного бюджета  законодательство ввело и другое — минимальный бюджет. Это расчетный  объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев  бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально необходимые  расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Это  определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам. 

    Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал понятие  минимального бюджета применительно  к местным бюджетам, увязывая его  с государственными социальными  стандартами: минимальный местный  бюджет — это расчетный объем  доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные минимальные  социальные стандарты. 

    Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность», увязывая его с минимальными государственными стандартами (ст. 6). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального. 

    Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и  безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных  внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. 

    В свою очередь минимально допустимая стоимость  государственных или муниципальных  услуг в денежном выражении, предоставляемых  органами государственной власти или  органами местного самоуправления в  расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной  обеспеченностью. 

    Реализация  норм о минимальных государственных  стандартах и их минимальной бюджетной  обеспеченности — важное условие  выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной  поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской  помощи, бесплатного образования  и т.п. 
 

    Бюджетное право и бюджетные правоотношения 

    В связи  с функционированием государственных  и местных бюджетов возникает  широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права  — бюджетным правом.