Административно-правовое регулирование в области внутренних дел

• следования принципу верховенства права (правовой подход);
• следования воле народа (политический подход);
• следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Управление в области  внутренних дел как отрасль государственного управления возникло в России в 1802 г. при Александре I². Тогда для совершенствования системы государственного управления под руководством М.М. Сперанского было создано восемь министерств, в том числе Министерство внутренних дел, которое через подчиненных ему губернаторов осуществляло административно-политический контроль за населением и территорией всей Российской империи, охраняло общественный порядок и безопасность, боролось с преступностью. Кроме того, оно ведало промышленностью, торговлей, дорогами, почтой, медицинскими учреждениями, полицией, местами заключения, заботилось о развитии «добрых нравов». Первому министру внутренних дел В.П. Кочубею вменялось в обязанность «печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве Империи»³.

На протяжении двух веков  термин «внутренние дела» традиционно  сохранялся, хотя содержание этой области  государственной деятельности исторически  менялось. После Октябрьской революции 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД, затем МВД) занимался строительством советской власти и многими другими  внутренними делами, оставаясь вплоть до 60-х гг. XX в. на базе труда заключенных  самым крупным промышленным и  строительным министерством.

В современных условиях в  соответствии с конституционными положениями, закрепившими изменения политической системы, организации государственной  власти, федеративного устройства, экономических отношений, правового  регулирования, коренным образом изменилось социальное назначение органов внутренних дел, полиции. Теперь оно заключается не в обслуживании политического режима, а в создании состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства; признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от тех или иных угроз в сфере правоохраны.

В общем виде к объектам управления в области внутренних дел относятся: личность – ее права  и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство  – его конституционный строй, суверенитет и территориальная  целостность.

Область внутренних дел государства  включает в себя различные группы общественных отношений, связанные  с: защитой прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства  от преступных и иных противоправных посягательств; предупреждением и  пресечением преступлений, административных правонарушений и иных посягательств; выявлением и раскрытием преступлений, розыском преступников и пропавших без вести граждан, производством дознания; осуществлением предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел; обеспечением безопасности дорожного движения; осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности; проведением в жизнь правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах России; охраной имущества физических и юридических лиц по договорам; обеспечением правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и их транзита через территорию России; осуществлением миграционной политики.

Возникающие в процессе названной  деятельности общественные отношения  по своей сути относительно близки, похожи, родственны и поэтому объединены в одну область внутренних дел.

Следовательно, сущность управления в области внутренних дел и  его специфика состоит в том, что оно не только представляет собой  целенаправленную организующую деятельность, но и включает непосредственную практическую охрану прав и свобод граждан, обеспечение  общественного порядка и общественной безопасности.

Содержание управления в  области внутренних дел обусловливается  характером и особенностями общественных отношений, составляющих объект управляющего воздействия, т.е. специфика объекта  определяет и особенности управления в этой сфере. Его отличает: 1) динамизм функционирования; 2) значительно больший  по сравнению с другими сферами  управления объем государственно-властных принудительных полномочий; 3) профилактическая направленность; 4) сочетание централизма  и децентрализма; 5) особенности службы в органах внутренних дел (вооруженность, строгая дисциплина, единоначалие, форма одежды, социальная защищенность личного состава)⁴.

Содержание управления раскрывают его функции:

а) общие – информационно-аналитическая, прогнозирование, планирование, регулирование, контроль, оценка эффективности;

б) специальные, или основные – административная, оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная (дознание, предварительное  следствие), профилактическая;

в) обеспечивающие – кадровая, материально-техническая, финансовая, делопроизводство и др.

Основным субъектом управления внутренними делами является государство, осуществляющее свои функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти⁵.

Общее руководство в области  внутренних дел осуществляет Президент  РФ, издающий указы по вопросам, относящимся  к этой сфере. Так, его указами  утверждены Положения о МВД России, о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Конституционные полномочия Президента включают назначение на должность федерального министра внутренних дел и освобождение его от должности по представлению  Председателя Правительства РФ, назначение и освобождение Главнокомандующего внутренними войсками, других высших должностных лиц органов внутренних дел (по представлению министра).

Непосредственное выполнение функций по обеспечению общественного  порядка и безопасности осуществляют органы исполнительной власти. Их можно  разделить на пять групп.

1. Правительство РФ, правительства  (советы министров или администрация)  субъектов Федерации. Эти органы  общей компетенции осуществляют  общее руководство и обеспечивают  координацию всей государственной  системы обеспечения общественного  порядка и безопасности в пределах своей компетенции.

2. Федеральные органы  исполнительной власти, которые  наряду со своими основными  функциями выполняют большой  объем работы по обеспечению  общественного порядка и безопасности  в пределах полномочий своих  предприятий, учреждений и организаций (Министерство транспорта, Министерство здравоохранения и социального развития).

3. Государственные органы  исполнительной власти России, которые  называют «силовыми», например Министерство обороны.

4. Правоохранительные органы, в объеме полномочий которых  обеспечение общественного порядка  и безопасности занимает значительное  место. К ним относятся органы  прокуратуры, юстиции, Федеральной  службы безопасности, таможенные органы и ряд др.

5. Государственные органы, специально созданные для обеспечения  общественного порядка и безопасности. К ним относятся: органы внутренних  дел (полиция) и внутренние войска МВД России, органы Федеральной миграционной службы России, а также подразделения МЧС России, к полномочиям которого относится, в частности, обеспечение пожарной безопасности, органы Госнаркоконтроля России.

К государственной системе  тесно примыкает и такое важнейшее  низовое звено обеспечения общественного  порядка и безопасности, как органы местного самоуправления, призванные выполнять в соответствии с федеральным  законодательством и законодательством  субъектов Федерации на территории муниципального образования функции  охраны прав и свобод граждан, обеспечения  соблюдения законов, актов вышестоящих  органов государственной власти, осуществлять контроль за исполнением  их решений организациями и гражданами.

Государственная система  обеспечения общественного порядка  и безопасности не может успешно  функционировать без помощи и  содействия общественных объединений  и граждан, на добровольной основе участвующих  в реализации этой важнейшей государственной  функции⁶.

Государственное управление подразделяется на управление сферами  и отраслями. В управление сферами  входят вопросы общего, подведомственного  характера (финансы, кредит, учет, статистика и т.д.). К управлению в отраслях относятся вопросы организации и деятельности однородных, объективно связанных между собой предприятий, учреждений, организаций и других объектов, функционирующих в той или иной области социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности государства.

Самостоятельной отраслью управления в области социально-политической деятельности является управление внутренними  делами. Оно, так же как и управление в иных сферах и отраслях, представляет собой целенаправленную организующую деятельность. Субъектами управления внутренними делами являются органы государства и их должностные  лица, наделенные соответствующими полномочиями, а также общественные формирования и граждане, участвующие в охране общественного порядка. Объектами  управления в отрасли являются граждане, группы, коллективы людей, государственные  органы и их служащие, предприятия, учреждения, организации.

1.2. Система органов внутренних  дел

В соответствии с Конституцией РФ существуют, в принципе, четыре различные  системы государственных органов  исполнительной власти:

• единая система органов исполнительной власти Федерации и субъектов по вопросам, указанным в части 2 статьи 77 Конституции РФ. При этом стоит упомянуть, что в теории и еще меньше в законодательстве с трудом можно найти ясную концепцию структурных элементов данной «единой системы»;⁷
• федеральная система с собственной федеральной подструктурой⁸ в смысле части 1 статьи 78 Конституции РФ, в том случае, когда федеральный орган исполнительной власти пользуется предусмотренной в данной статье возможностью создавать собственные территориальные органы;
• федеральные высшие органы исполнительной власти без подчиненных им органов исполнительной власти субъектов (в смысле единой системы, указанной в части 2 статьи 77 Конституции) и без собственной подсистемы, где таковая не нужна⁹;
• система исполнительной власти субъектов Федерации в рамках собственной компетенции субъектов РФ (статья 73 Конституции РФ), а  также по переданным субъектам РФ совместным полномочиям (ст. 72 Конституции).

Нам хотелось бы посмотреть на существующую систему органов  исполнительной власти Федерации и  субъектов РФ для того, чтобы понять, в какой степени, составляющие ее ведомственные (функциональные) структуры, позволяют отнести себя к вышеназванным «идеальным типам». В качестве примера мы используем систему органов внутренних дел. При этом, нам очевидно, что в других сферах управления существуют другие иерархические системы, которые построены на иных принципах. В ситуации с органами внутренних дел, являющимися «классическими» органами управления, мы предполагаем строгую иерархию в зависимости от функциональной необходимости, а также повсеместного распределения органов управления и, соответственно, выбора варианта «интегрированной системы государственных органов Федерации и субъектов РФ» в смысле части 2 статьи 77 Конституции РФ. Таким образом, нам бы хотелось рассмотреть систему органов внутренних дел с точки зрения их общей структуры, задач и полномочий¹⁰, процедуры назначений на должности, контроля и финансирования.

МВД РФ подведомственно Президенту РФ и осуществляет свою деятельность¹¹ непосредственно и (или) через входящие в его систему:

• главные управления МВД России по федеральным округам;
• министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации. В соответствии с абзацем 1 п.3 Типового положения¹² МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ входит в систему органов внутренних дел РФ и подчиняется Министерству внутренних дел РФ.

Ниже данного уровня находятся  территориальные подразделения  органов внутренних дел, в частности, отделы внутренних дел районов, городов  и районов в городах, а также  иные подразделения и организации.

Помимо классических органов  внутренних дел существуют также  и различающиеся по функциональному  принципу «особые органы», которые  наделены полномочиями по обеспечению  безопасности в определенных сферах, а также особыми функциями  в рамках органов внутренних дел.  К таковым, в частности, относятся:

• управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
• управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
• окружные управления материально-технического и военного снабжения;
• органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом;
• иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.