Административно-правовое регулирование в области внутренних дел

Главные управления МВД РФ (ГУ МВД РФ) по федеральным округам: они являются¹³ окружными подразделениями МВД РФ (далее именуются – главные управления по федеральным округам).

Основными задачами¹⁴ главных управлений по федеральным округам являются:

• выявление, предупреждение и пресечение преступлений, носящих межрегиональный характер, совершенных преступными сообществами (преступными организациями) и организованными преступными группами; осуществление борьбы с терроризмом;
• выявление, предупреждение и пресечение налоговых и экономических преступлений, носящих межрегиональный характер;
• осуществление взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах.

Помимо данного перечня, в действовавшей до 31.12.2005 редакции Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» к задачам  ГУ МВД по федеральному округу относилась также  координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел  в соответствующих федеральных  округах. Указом Президента РФ от 29.12.2005¹⁵ данный пункт был исключен. Однако,  полномочие по координации деятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в пределах полномочий, установленных МВД России, сохраняется за главными управлениями МВД России по федеральным округам в соответствии с абзацем 2 пункта 3 Типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации¹⁶ и находит свое отражение, например, в положениях о соответствующих органах субъектов РФ.

Непосредственная информация о том, в какой форме осуществляется такая координация, отсутствует, по крайней мере, - в Типовом положении  о Министерстве внутренних дел, главном  управлении, управлении внутренних дел  субъекта Российской Федерации и  в других нормативных актах. В  то же время, из смысла п. 5 указанного Типового положения можно заключить, что  Главное управление по федеральному округу может издавать приказы, которыми руководствуется в своей деятельности МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации.

Таким образом, главные управления по федеральным округам выполняют  двойственные задачи: они, с одной  стороны, выполняют задачи по отношению  к «подведомственным» им иным органам  внутренних дел, с другой стороны  – они также реализуют и  «содержательные» задачи в области  предупреждения и пресечения преступлений, если они носят межрегиональный  характер. Вторая функция порождает  вопрос о том, в какой мере данные преступления межрегионального характера  «распределяются» между федеральным  Министерством и главными управлениями по федеральным округам.

Министерства внутренних дел (МВД), главные управления (ГУВД), управления внутренних дел (УВД) субъектов  Российской Федерации: В соответствии с Типовым положением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации¹⁷ (п.1) МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляет полномочия органов внутренних дел Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, регулирования миграционных процессов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ действует на основании Положения  о нем, соответствующего указанному Типовому положению, которое утверждается в соответствии с законодательством  субъекта Российской Федерации по согласованию с МВД России (см. п. 4 Типового положения).

Руководители ГУ МВД  по федеральным округам назначаются  на должность и освобождаются  от должности Президентом РФ по представлению  Министра внутренних дел РФ¹⁸.

Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей полицией в РФ. Руководство милицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники УВД (ГУВД), назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. До внесения Президенту РФ представления по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел субъекта РФ выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по предлагаемой кандидатуре. Процедура выяснения мнения, однако, не урегулирована.

Начальники криминальной полиции субъектов РФ назначаются  на должность и освобождаются  от должности министром внутренних дел РФ и являются по должности  заместителями соответствующих  министров внутренних дел или  начальников УВД (ГУВД) субъектов  РФ. В пункте 82 указанного выше Типового положения сказано, что они являются первыми заместителями.

Начальники полиции общественной безопасности субъектов РФ назначаются  на должность и освобождаются  от должности министром внутренних дел РФ по представлению министров  внутренних дел, начальников УВД (ГУВД) субъектов РФ, согласованному с высшими  должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ), и являются по должности заместителями министров или начальников УВД (ГУВД) субъектов РФ¹⁹.

Руководство полицией в районах, городах и иных муниципальных  образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые  на должность и освобождаемые  от должности министрами внутренних дел, начальниками УВД (ГУВД) субъектов  РФ в порядке, определяемом министром  внутренних дел РФ.

В отличие от подробного регулирования вопросов назначений на должности, вопрос об иерархии в  отношении контроля за деятельностью  органов МВД решается несколько  расплывчато. Концепция контроля как  таковая – то есть контроль правомерности  и целесообразности и иные параметры  контроля – не ясна либо отсылает к  контрольным полномочиям, урегулированным  в других нормативных актах.

Так, в соответствии с  подпунктом 1 пункта 15 Типового положения  контроль за деятельностью МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляют МВД  России, а также Главное управление МВД России по федеральному округу – в  пределах полномочий, предоставленных  МВД России.

В то же время органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ осуществляют контроль за деятельностью полиции субъекта РФ в пределах полномочий, определяемых законодательством РФ. При осуществлении контрольных полномочий органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях (см. подпункт 2 пункта 15 Типового положения).

Финансирование МВД РФ и главных управлений МВД  по федеральным  округам осуществляется за счет средств  федерального бюджета²⁰.

Финансирование МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляется из средств федерального бюджета, а  в предусмотренных законодательством  Российской Федерации случаях – из средств бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов, средств, поступающих на основе заключенных договоров и иных внебюджетных источников (п. 11 Типового положения).

Различные источники финансирования можно отследить и в конкретном случае – а именно в вопросе  финансирования полиции. Так, в соответствии со ст. 35 (часть 1) Закона «О полиции»²¹ финансирование полиции осуществляется за счет средств федерального бюджета²², бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом полностью финансируемой  за счет средств федерального бюджета  является криминальная полиция. Ее состав и численность, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений также определяется на федеральном уровне. При этом интересно отметить, что уполномоченным на это органом является Правительство РФ, несмотря на подведомственность органов МВД Президенту РФ

По-иному складывается ситуация с полицией общественной безопасности. Поскольку ее финансирование возможно из бюджетов различных уровней, то применяются  следующие правила.

В соответствии с п. 8 утвержденного  более десяти лет назад Положения  о полиции общественной безопасности (местной полиции) в Российской Федерации  финансирование полиции общественной безопасности и органов управления этой полицией осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации, субъектов РФ, а также за счет  средств местных бюджетов и средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых  охраняются полицией по договорам.

Определить то, на каком  принципе строится «разделение» финансирования между уровнями, можно, вероятно, исходя из установленных правил формирования структур полиции общественной безопасности.

В частности, численность  полиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления (при этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых министром  внутренних дел РФ). Создание, реорганизация  и ликвидация подразделений милиции  общественной безопасности, финансируемых  за счет средств бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД РФ (абз. 5-6 ст. 9 Закона о полиции). В соответствии с абз. 7 ст. 9 Закона о полиции увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием полиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

При этом органы государственной  власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе за счет средств  собственных бюджетов устанавливать  дополнительную численность подразделений  полиции общественной безопасности.

Приведенная выше система  МВД представляет собой пример одного типа организации «единой системы  исполнительной власти», в котором  Федерация фактически самостоятельно сверху до низу организует данную систему, а ее составные части находятся  в строгой подчиненности. Это  было подтверждено и судебной практикой.²³ При более подробном рассмотрении отнесение системы органов внутренних дел к органам исполнительной власти в смысле части 2 статьи 77 Конституции РФ, однако, не однозначно.

Один из вопросов, например, заключается в следующем: идет ли речь в случае с главными управлениями МВД по федеральным округам  о  единой системе в смысле части 2 статьи 77 Конституции, или же это, по сути, территориальные  органы федерального органа исполнительной власти в смысле части 1 статьи 78 Конституции  РФ? С одной стороны, их создание утверждается непосредственно приказами  МВД РФ и положения о них  отсутствуют и, следовательно, они  не обозначаются в качестве «юридических лиц» - конструкции, свойственной для  территориальных органов²⁴. В то же время, наделение их отдельными полномочиями МВД РФ для обеспечения их выполнения на определенной территории могло бы говорить и в пользу их отнесения по факту к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти. 

В отношении же органов  внутренних дел субъектов Федерации  мы встречаем череду структурных  элементов, которые говорят в  пользу их включения в «единую  систему» в смысле части 2 статьи 77 Конституции. Конечно, мы встречаем и другие элементы, которые говорят и в пользу отнесения  их к территориальным  органам федеральных органов  исполнительной власти и мы, таким  образом, видим практическое подтверждение  изначального высказывания о том, что  контуры «единой системы» все  еще относительно расплывчаты.  Если же мы, тем не менее, допустим, что  система органов внутренних дел  представляет собой единую систему  органов исполнительной власти Федерации  и субъектов Федерации,²⁵ то в качестве основных признаков организации «единой системы исполнительной власти» можно выделить следующие:

1. Данная система действует по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «б» и п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а также в целях реализации предмета ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).
2. Система построена на строгой иерархичной подчиненности, которая подразумевает и соответствующую систему назначений и контроля.
3. В то же время в сфере совместного ведения (обеспечение безопасности) субъектам РФ предоставлено право дополнительного контроля и возможностей влияния на соответствующие назначения.
4. Субъекты РФ не могут по своему усмотрению иметь в данной области собственные органы власти, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта Федерации. Положения об органах (МВД, ГУВД, УВД) соответствующих субъектов РФ утверждаются их правительствами, по предварительному согласованию с вышестоящим федеральным органом.
5. Отсутствие непосредственного упоминания понятия «территориальные органы», хотя на уровне ниже субъектов Федерации органы внутренних дел часто и называются «территориальными».