Административно-правовое регулирование в области внутренних дел

1.3. Нормативная основа государственного управления

в области внутренних дел

Классификация правовых актов, на основании  которых функционируют правоохранительные органы может осуществляться по различным  основаниям: по предмету регулирования (по их содержанию – т.е. конкретно  о каждом правоохранительном органе, когда соответствующие нормативные  акты определяют правовой статус отдельного правоохранительного органа); по юридической  силе. Мы рассмотрим акты, ранжируя их по юридической силе.

Конституция Российской Федерации, будучи основным законом страны, обладает высшей юридической силой среди  нормативных правовых актов, регулирующих организация правоохранительных органов. Систематический анализ статей основного  закона (в первую очередь статей 71, 72) позволяет сделать вывод  о том, что организация и деятельность правоохранительных органов находятся  в исключительном ведении Российской Федерации и урегулированы в  федеральных конституционных и федеральных законах и принятых в соответствие с ними подзаконных нормативных правовых актах.

На этом же уровне условно можно  распределить международные правовые акты (конвенции, соглашения, договора, пакты и т. п.), которые ратифицированы Российской Федерацией и признаны подлежащими  исполнению. Пункт 4 ст. 15 Конституции  РФ гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Выделим акты общего характера:

Всеобщая декларация прав человека;

Международный пакт о гражданских  и политических правах;

Конвенция о защите прав человека и основных свобод;

Конвенция Содружества Независимых  Государств о правах и основных свободах человека и др.

На следующей ступени иерархической лестницы нормативных актов по юридической силе находятся федеральные конституционные и федеральные законы, затрагивающие непосредственно предупредительную деятельность правоохранительных органов либо правовую защиту объектов, охраняемых ими. В актах этого уровня и решается большинство вопросов организации и деятельности правоохранительных органов, которым доверяется осуществление весьма ответственных функций, связанных с охраной законности и правопорядка, защитой прав и законных интересов граждан. Авторитет принимаемых ими решений подкрепляется авторитетом закона. В этом — одна из гарантий того, что их деятельность будет осуществляться должным образом.

В качестве примера конституционного закона можно назвать Федеральный  конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе  Российской Федерации»²⁶ ( с изм. От 06.12.2011 г.)

Принятие Федерального закона «О полиции» от 07 февраля 2011 г. (ред. от 21.11.2011) обусловило необходимость разработки значительного числа новых нормативных правовых актов, а также приведения действующих нормативных правовых актов в соответствии с ним.

Предшествовавшая принятию Закона о полиции нормативная  правовая база, регулировавшая общественные отношения, связанные с деятельностью  российской милиции, носила характер сложной  и многоплановой системы законодательных  и иных нормативных правовых актов. В той или иной степени вопросы  организации и деятельности милиции  затрагивали на федеральном уровне более одной тысячи законов, указов Президента Российской Федерации и  постановлений Правительства Российской Федерации, около десяти тысяч ведомственных  актов.

Федеральный закон «О полиции» ситуацию с правовым регулированием деятельности полиции как основного  органа правоохраны качественно  изменил. Но, тем не менее, более чем  шестьсот ведомственных нормативных  правовых актов нуждаются в первоочередной переработке, а четыре с половиной  тысячи – в корректировке.

Это большая работа, которая  должна быть осуществлена в сжатые сроки. Для организации этой работы на плановой основе в МВД России подписаны приказы от 28 февраля 2011 года № 92 «О первоочередных мерах по реализации федерального закона «О полиции» и от 21 марта 2011 года № 129 «Об утверждении Плана-графика подготовки первоочередных проектов нормативных правовых актов Российской Федерации».

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной  деятельности»²⁷ (ред. от 08.12.2011 г.). С введением Закона об ОРД в действие удалось решить две основные задачи:

1) создать правовую основу оперативно-розыскной  деятельности;

2) придать официальный статус  оперативно-розыскной деятельности  как государственно-правовой форме  борьбы с преступностью. 

Законом был предусмотрен ряд принципиально  новых правовых установлений, значительно  расширивших права и возможности  оперативных аппаратов в борьбе с преступностью; регламентированы основания и порядок судебного  рассмотрения материалов об ограничении  конституционных прав граждан при  проведении оперативно-розыскных мероприятий; более четко сформулированы меры правовой и социальной защиты субъектов  ОРД – т.е. законодатель отреагировал на качественные изменения в преступности, создал условия для активизации  борьбы с преступностью²⁸.

Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изм. и доп. от 05.04.2011 г.)²⁹. Настоящий Федеральный закон определяет назначение, правовые основы, принципы деятельности, полномочия внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, порядок выполнения ими возложенных задач, устанавливает гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, граждан, уволенных с военной службы в указанных войсках, и членов их семей.

Далее следуют указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Содержание этих актов в общих чертах определяется Конституцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они касаются тех правоохранительных органов, которые  входят в состав исполнительной власти. Указом может быть утверждено положение  о каком-то органе, о возложении на него дополнительных полномочий либо об освобождении его от таковых. В  качестве примера может послужить Указ Президента РФ от 25.01.2011 № 90 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации»³⁰.

Несколько более низкую ступень  занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут  противоречить ни Конституции, ни законам, ни указам и распоряжениям Президента. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня.

Ниже следуют ведомственные (межведомственные) нормативные акты федеральных органов  исполнительной власти – приказы, инструкции, разъяснения Верховного Суда и Высшего  Арбитражного Суда Российской Федерации. Например, Приказ Генеральной прокуратуры  РФ от 21 марта 2003 г. № 57 «Об утверждении  Регламента Главной военной прокуратуры»³¹, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур».

Деятельность органов внутренних дел, регулируется сотнями приказов и распоряжений полномочных ведомств и министерств, многие из которых  носят «служебный» (закрытый) характер. Важно подчеркнуть, что такие  акты не должны противоречить законодательству, а в случае противоречия – должны применяться нормы закона, но не ведомственных актов.

Помимо актов Конституционного Суда РФ на процесс формирования системы  правоохранительных органов оказывают  влияние и решения Верховного Суда РФ (в частности, акты Судебного  департамента при Верховном суде РФ).

1.4. Организационно-правовые формы управления внутренними делами

Управление внутренними делами направлено на обеспечение общественного  порядка и общественной безопасности, борьбу с преступностью, охрану прав и свобод граждан, собственности. Эти  задачи решаются полицией³², внутренними войсками, подразделениями Государственной противопожарной службы и другими подразделениями и службами органов внутренних дел.

Общее руководство в сфере внутренних дел осуществляют Президент и  Правительство Российской Федерации.

Президент Российской Федерации как  глава государства издает указы, направленные на регулирование общественных отношений в сфере внутренних дел, на обеспечение и охрану общественного  порядка, усиление борьбы с преступностью. Он назначает и освобождает от должности министра внутренних дел  Российской Федерации, командующего внутренними  войсками; вводит в случае необходимости  чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях.

Правительство Российской Федерации  осуществляет меры по обеспечению законности, охране общественного порядка, защите прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, объединяя, направляя и координируя  в этой сфере деятельность федеральных  органов исполнительной власти.

Непосредственное управление внутренними  делами возложено на органы внутренних дел. Их систему образуют Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Государственная противопожарная служба, внутренние войска. В нее входят также различные службы, подразделения, учебные заведения, предприятия, учреждения, организации, создающиеся для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел.

Возглавляет систему органов внутренних дел МВД России, которое несет  ответственность за состояние работы органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач и  обязанностей. В своей деятельности оно подчиняется Президенту Российской федерации.

Правовой статус министерства закреплен  в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации  от 18 июля 1996 года. Отдельные его  функции и полномочия закреплены также в иных нормативных актах³³.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, МВД России осуществляет в  пределах своей компетенции государственное  управление в сфере защиты прав и  свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, непосредственно реализует  основные направления деятельности органов внутренних дел.

В соответствии с названным Положением основными задачами МВД России являются: разработка и принятие мер по защите прав и свобод человека и гражданина, объектов, независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка  и общественной безопасности; организация  и проведение мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию  и расследованию преступлений; обеспечение  исполнения уголовных наказаний; совершенствование  нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, а также обеспечение законности в их деятельности и др.

В процессе своей деятельности МВД  России определяет основные направления  деятельности органов внутренних дел  и внутренних войск по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка, общественной безопасности, а также  принимает участие в разработке и выполнении федеральных целевых  программ в сфере борьбы с преступностью.

Оно осуществляет анализ состояния  правопорядка и преступности, разрабатывает  прогнозы развития криминогенной ситуации, на основе которых вносит в федеральные  органы государственной власти и  органы государственной власти субъектов  Российской Федерации предложения  по укреплению законности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, усилению борьбы с преступностью.

На МВД России возложено обеспечение  выполнения органами внутренних дел  и внутренними войсками законов, указов и распоряжений Президента Российской федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных  актов субъектов Российской Федерации; организация и непосредственное осуществление оперативно-розыскной  и экспертно-криминалистической деятельности, производства дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к ведению органов внутренних дел.

Оно организует и осуществляет розыск лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия или  суда, уклоняющихся от отбывания уголовных  наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, а также осуществляет меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических веществ, незаконными  вооруженными формированиями³⁴.