Правовые аспекты исполнения муниципального контракта

А. Ямпольская отмечала, что некоторое стеснение в  части установления условий договора не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для  другой. «Вступая в договорные отношения ... государство в некоторых случаях получает возможность с большей экономией сил добыть тот запас услуг и вещей, который оно могло бы заставить дать ее принудительно, а когда рядом с государством вырастают другие мощные экономические и идейные организации ... на путь компромиссов, соглашений, договоров государственную власть влечет уже не только польза, но и необходимость».  И как справедливо заметила Л.В. Горбунова, орган исполнительной власти реализует принадлежащие ему властные полномочия не только императивным методом. Заключая муниципальный контракт, орган исполнительной власти вступает в сферу гражданско-правового регулирования, основанного на автономии воли равноправных субъектов⁸.

Также стоит согласиться  с мнением Н.И. Клейн, что «для определения характера отношений, а следовательно, и опосредствующей их правовой формы, решающее значение имеет не только наличие у стороны властных полномочий, а то, выступает ли соответствующий государственный орган в силу функций управления как носитель государственной власти либо этот орган осуществляет хозяйственную деятельность»⁹.

В гражданско-правовой сделке (в частности, в муниципальном  контракте) статус муниципального образования  приравнивается к статусу других субъектов гражданского права.

Естественно, отраслевые особенности существуют и в разграничении правовых элементов (правового статуса субъектов, методов и целей правового регулирования, соотношения запретов, обязанностей, дозволений и т.п. административного и гражданского права, отражая специфику гражданского и административного права. Но эти отличия не носят абсолютного характера. «Правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном соотношении. Элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию»¹⁰.

Главной отличительной  чертой муниципального контракта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.

Муниципальными нуждами являются потребности Российской Федерации в продукции (услугах, работах), необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности муниципального образования, а также для реализации государственных целевых программ.

Специфика предмета видов муниципального контракта, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения.

Проект муниципального контракта определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика) по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика (исполнителя, подрядчика) с государственным заказчиком при выполнении муниципального контракта. Проектом муниципального контракта могут быть предусмотрены контроль со стороны заказчика за ходом работ по выполнению муниципального контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику (исполнителю, подрядчику) без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего.

Муниципальный контракт заключается на основе государственного заказа. Отличительной чертой муниципального контракта (договора) от иных видов договоров является его особая ориентированность (направленность) – закупка товаров (услуг, работ) для муниципальных нужд.

В роли муниципального заказчика, в соответствии со ст. 4 ФЗ № 94, выступают государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов при размещении заказов за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Оказание услуг осуществляется за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Заказчики формируют заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и размещают их на Официальном сайте для размещения информации о размещении заказов.

В качестве участников размещения заказов могут выступать физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели, признанные победителями торгов, запроса котировок, удовлетворяющие требованиям, установленным законодательством, а также физические или юридические лица, с которыми контракт заключается как с единственным поставщиком.

Также важной особенностью муниципальных контрактов является порядок его заключения – муниципальный контракт заключается на основе государственного заказа, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд¹¹.

Контракт (договор) заключается  на основе заказа, формируемого в установленном  ФЗ № 94 порядке.

При заключении и исполнении муниципального контракта изменение  условий контракта по соглашению сторон и в одностороннем порядке  не допускается за исключением случаев, предусмотренных частями 6 - 6.6 и 8.1 статьи 9 Закона о размещении заказов. То есть отклонение от этого правила допускается лишь в очень редких случаях.

В отношении подряда  для муниципальных нужд устанавливается  специальный правовой режим, в частности, связанный со строительными, проектными и изыскательскими работами, направленными на удовлетворение государственных и муниципальных потребностей и финансирующимися за счет государственных и муниципальных средств.

Еще одной важной особенностью контракта является его принудительная сила. Для заказчика, разместившего заказ, заключение контракта (договора) является обязательным, поставщик (подрядчик, исполнитель) также не вправе отказаться от заключения контракта (договора), если он принял доведенный до него заказчиком заказ либо стал победителем закупки.

Таким образом, муниципальный  контракт представляет собой заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

1.2. Характеристика структуры муниципального контракта

Гражданский Кодекс РФ дает возможность муниципальному заказчику использовать одну из двух схем правоотношений при закупках для муниципальных нужд, а именно: воспользоваться простой или сложной структурой договорных отношений (договорных связей) предусмотренной Гражданским кодексом. Сразу следует оговориться, что использование сложной схемы предлагается кодексом только для заключения контрактов на поставку товаров муниципальных нужд.

Буквальное толкование норм ГК РФ (ст. 526, 529, п. 2 ст. 763) позволяет сделать вывод, что при закупке работ и услуг может использоваться исключительно простая структура договорных связей¹².

В случае выбора муниципальным  заказчиком простой структуры договорных отношений между заказчиком и  победителем конкурса (аукциона) заключается один муниципальный контракт на основании и во исполнение которого победитель должен будет поставить товар (выполнить работы, оказать услуги) заказчику либо указанному им третьему лицу. При этом муниципальный контракт должен содержать все существенные условия, предусмотренные законом для данного вида договоров, предусматривать порядок его исполнения, указанный в Федеральном законе № 94-ФЗ, а также включать все те позиции соглашения (условия), которые муниципальный заказчик счел необходимым включить для конкретизации порядка реализации договорных обязательств сторон. 

Напротив, при выборе заказчиком сложной структуры договорных связей муниципальный контракт, заключенный  между заказчиком и победителем, является лишь основанием для заключения последним договоров с третьими лицами, указанными в муниципальном контракте и им же (контрактом) прикрепленными к победителю конкурса (аукциона) (ст. 529 ГК РФ). Заключение таких договоров не регулируется нормами Федерального закона № 94-ФЗ и осуществляется в обычном порядке.

При использовании сложной  схемы муниципальный контракт должен содержать все существенные условия, предусмотренные законом для  данного вида договоров, и предусматривать  порядок его исполнения, указанный  в Федеральном законе № 94-ФЗ. Что  же касается конкретных условий реализации договорных обязательств, то они могут содержаться в договорах поставки товаров для муниципальных нужд, заключенных между победителями и третьими лицами (непосредственными потребителями таких товаров, указанными в муниципальном контракте). Заключение таких договоров не снимает ответственности с муниципального заказчика - он признается поручителем по обязательству покупателя оплатить поставленные товары (ст. 532 ГК РФ).

Часть 3 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ дает исчерпывающий перечень случаев, в которых муниципальный заказчик уже после выбора победителя конкурса (аукциона, проведения запроса котировок цен) должен отказаться от заключения муниципального контракта. К таким случаям относится установление факта:

- проведения ликвидации участников конкурса, участников аукциона, участников размещения заказа путем запроса котировок – юридических лиц или принятия арбитражным судом решения о признании участников конкурса, участников аукциона, участников размещения заказа путем запроса котировок – юридических лиц, индивидуальных предпринимателей банкротами и об открытии конкурсного производства;

- приостановления деятельности указанных лиц в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- предоставления указанными лицами заведомо ложных сведений, содержащихся в заявке на участие в конкурсе или аукционе;

- нахождения имущества указанных лиц под арестом, наложенным по решению суда, если на момент истечения срока заключения контракта балансовая стоимость арестованного имущества превышает 25% балансовой стоимости активов указанных лиц по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период;

- наличия у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, при условии, что участник размещения заказа не обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации¹³.

В указанных выше случаях, муниципальный заказчик обязан составить  протокол об отказе от заключения муниципального контракта и разместить такой протокол на официальном сайте в порядке и сроки установленные ч. 3.1 Федерального закона № 94-ФЗ. В протоколе должны содержаться сведения о месте, дате и времени его составления, о лице, с которым заказчик отказывается заключить контракт, сведения о фактах, являющихся основанием для отказа от заключения контракта, а также реквизиты документов, подтверждающих такие факты и др.

Помимо перечисленного, заказчик не вправе заключить муниципальный  контракт и обязан приостановить процедуру его заключения в случае обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов. При этом срок, установленный для заключения контракта, подлежит продлению на срок рассмотрения жалобы по существу (ч. 5 ст. 60 Федерального закона № 94-ФЗ).

Во всех остальных  случаях муниципальный заказчик не вправе уклониться от заключения контракта. В противном случае участник, чьи права нарушены, имеет право обратиться в суд с требованием о понуждении заказчика к заключению муниципального контракта.

Необходимо отметить, что приведенным выше перечнем случаев отказа от заключения контракта муниципальный заказчик может воспользоваться не только при заключении контракта с победителем конкурса (аукциона, запроса котировок), но и в случае, когда последний уклонился от подписания контракта и такое подписание предполагалось с участником размещения заказа, занявшим второе место и т.д.

Абзац 1 п. 5 ст. 448 ГК РФ предусматривает  возможность заключения договора между  организатором конкурса или аукциона и выигравшим лицом в форме  протокола о результатах торгов, придавая такому протоколу силу договора. Однако поскольку в Федеральном законе № 94-ФЗ говорится о проведении конкурса (аукциона, запроса котировок цен) на право заключения муниципального контракта, при его заключении следует руководствоваться не данной нормой, а нормой следующего абзаца ГК РФ, говорящей о подписании договора, в случае если предметом торгов было право на заключение такового¹⁴.

 Анализ норм ГК  РФ и Федерального закона №  94-ФЗ, регулирующих порядок заключения  контактов, позволяет сделать  вывод, что муниципальный контракт может быть заключен лишь в письменной форме путем подписания сторонами одного документа. При этом для того, чтобы у каждой стороны находился оригинал муниципального контракта, рекомендуется составлять такой документ в нескольких экземплярах¹⁵.