Правовые аспекты исполнения муниципального контракта

В-третьих, не задействован пока инновационный потенциал муниципального заказа в интересах модернизации отечественной экономики⁴⁴.

Детальное нормативное  правовое регулирование стадии размещения муниципального заказа обеспечивает Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг  для государственных и муниципальных нужд».

Закон определяет требования к процедурам организации торгов, отбора поставщиков, заключения контракта, юридического оформления сдачи-приемки работ и другие. При этом в Законе крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа. Значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено.

Персональная ответственность заказчика за результаты размещения муниципального заказа размыта.

При этом не в полной мере учитываются особенности закупок  продукции для нужд обороны и  безопасности. Эти особенности обусловлены  рядом специфических отличий  закупок на рынках вооружения, военной и специальной техники.

Во-первых, указанные  рынки относятся к рынкам несовершенной  конкуренции либо к рынкам, где  конкуренция отсутствует.

Во-вторых, весомая часть  заключаемых в сфере закупок  вооружения, военной и специальной техники контрактов относится к категории долгосрочных. Контрактные отношения между заказчиками и поставщиками устанавливаются на длительный период времени.

В-третьих, в сфере  обороны и безопасности фиксируется  необходимость организации эффективного управления портфелями контрактов (программами приобретения).

И, наконец, использование  закупаемого вооружения, военной  и специальной техники рассчитано на многолетний период (20-30 лет), что  требует дополнительного учета  планируемых затрат на содержание, гарантийное обслуживание и утилизацию закупаемого оборудования, определение соответствующих контрактных условий и организацию их выполнения.

Действующее законодательство только частично закрепило особенности  закупок у единственного поставщика. К примеру, при закупках вооружения, военной и специальной техники вопросы ценообразования на продукцию российского производства, не имеющего аналогов, отражены не полностью⁴⁵.

Существующие в настоящее  время процедуры позволяют участвовать  в размещении заказа и побеждать  поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим реальными производственными возможностями для надлежащего исполнения муниципального контракта.

Кроме того, предусмотренные  законодательством механизмы обеспечения  качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. В этих случаях в результате недобросовестных действий поставщиков заказчики несут двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, бюджетные средства не освоены и возвращены в бюджет. Указанные недостатки правового регулирования приводят к сбоям в основной деятельности организации заказчика, а именно к распространению случаев поставки товаров, выполнению работ ненадлежащего качества.

Одним из результатов  применения 94-ФЗ стало кардинальное увеличение муниципального заказа, размещаемого на внеконкурсной основе, что свидетельствует об исчерпании антикоррупционного потенциала текущего нормативного правого регулирования в области муниципальных закупок. 

Так, объем закупок (по цене), осуществленных в результате неконкурентных процедур (без торгов), в 2006 году составлял 23%, в 2007 году - 45%, в 2008 году - 49%, в 2009 году - 56%, в 2010 году - 57,7% (расчеты произведены на основании данных Росстата). Кроме того, процедура закупок у единственного источника не получила исчерпывающего регулирования⁴⁶.

Ключевым недостатком  существующего нормативного правового  регулирования является то, что относительно прозрачной, подверженной общественному  контролю, является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл муниципальных закупок. Коррупционный потенциал чаще всего формируется уже на стадии планирования: обоснование завышенных бюджетных заявок, установление завышенной начальной цены на торгах, подготовка технического задания, «заточенного» на заранее предполагаемого поставщика, выставление нереальных сроков осуществления заказа. Все эти вопросы не отрегулированы действующим  94-ФЗ.

Результатом стало широкое  распространение победы в торгах фирм-«однодневок», «вывод» денег, их обналичивание за счет сговора с конкретным поставщиком по завышенной цене, по коротким срокам исполнения заказа, ограничение добросовестной конкуренции за счет демпинга. При этом качество закупаемых товаров и услуг не обеспечивается. Финансовые гарантии, запрашиваемые у поставщиков, не стали инструментом обеспечения исполнения контракта в случае «сговора».

Регулирование стадии исполнения муниципальных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются. Процедуры внесудебного разрешения споров между заказчиками и исполнителями (поставщиками, подрядчиками) не предусмотрены.

Регулирование стадии приемки  результатов контракта также  ограничивается применением общих  положений гражданского законодательства. Специфические процедуры приемки результатов, подтверждения соответствия качества, оценки контрактных результатов системно не проводятся.

Практика применения 94-ФЗ показывает, что его первоначальная антикоррупционная направленность не реализована в полной мере, создана новая коррупционная практика. Требуются не отдельные поправки, а системные изменения, направленные на повышение прозрачности не отдельных стадий, а всего цикла закупок.

Анализ текущих проблем  показывает, что повышение качества обеспечения муниципальных нужд и снижение коррупции требует существенного развития системы управления организацией обеспечения муниципальных нужд за счет формирования ФКС.

Для решения выше изложенных проблем, законодатель в июне 2012 года принял Проект ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг»⁴⁷.

Основной идеей законопроекта  является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы (ФКС) – совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения муниципальных нужд,  включающих этап заключение муниципального контракта.

Основными обязательными  этапами закупочного цикла, согласно Проекту ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», должны стать: прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд; формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения муниципальных нужд; размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг; исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов в интересах планирования будущих закупок.

Целью законопроекта  является существенное повышение качества обеспечения муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок – от  планирования до приемки результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения муниципальных нужд. Принятие законопроекта создаст стимулы к модернизации отечественной экономики, надежному управлению технологическими и экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции⁴⁸.

Предметом правового  регулирования законопроекта являются отношения, возникающие при обеспечении муниципальных нужд в товарах, услугах, работах.

Законопроект устанавливает  принципы эффективной и прозрачной организации обеспечения муниципальных  нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями  возложенных на них публичных обязательств.

Ключевым отличием контрактной  системы от действующего порядка  является создание сквозного цикла  организации закупок, анализ и сопоставление  ключевых параметров контрактов в целях  обеспечения выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них обязательств, а также подконтрольность каждой стадии закупки, сквозной контроль за ее эффективностью.

В этих целях,  предлагаемый  законопроект определит основное содержание государственного (муниципального) заказа, в том числе введет понятие библиотеки типовых контрактов, установит порядок ее публичного оборота. Будет раскрыто понятие государственная (муниципальная) нужда.

Законопроект существенно  расширяет перечень необходимых  инструментов контрактования.

Так, впервые предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения муниципальных нужд, установить состав обязательных документов планирования и определить порядок обоснования ключевых параметров планируемых контрактов в целях последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа контрактных результатов.

Законопроект исходит  из необходимости учета специфики  закупок товаров, работ и услуг  различных типов. Впервые устанавливаются  особенности организации закупок  продукции в зависимости от их предмета и объекта, от существенных контрактных условий, особенностей товарных рынков. При этом в целях учета специфики закупок вводятся новые способы размещения заказа.

В целях предупреждения коррупционных рисков, будет регламентирована процедура закупки у единственного поставщика. По некоторым группам товаров устанавливается требование предварительной квалификации участников размещения заказа. При этом законопроект исходит из того, что предквалификация, осуществляемая по прозрачным, публично установленным критериям, не является ограничением добросовестной конкуренции, а защищает от фирм-«однодневок». При этом на практике основным способом ограничения конкуренции и равного доступа к государственному заказу является «подгонка» технического задания и других условий в конкурсной документации (включая нереальные сроки) под заранее определенного поставщика.

Законопроект опишет процедуру классификации товаров  по группам, алгоритм выбора способа  организации поставок в зависимости  от типа закупаемой продукции, а также определит условия использования выбранного способа. Выбор режима закупки, типа контракта и потенциального поставщика, других существенных контрактных условий будет регламентирован, что усилит антикоррупционную направленность законопроекта. Кроме того, будет установлена персональная ответственность заказчика за контрактные результаты. В целом законопроект усилит взаимосвязь и сбалансирует права и обязанности участников ФКС.

Законопроектом впервые  поставлена задача регламентации действий муниципальных заказчиков и муниципальных закупщиков по обеспечению надлежащего исполнения условий контракта. Вводится понятие контрактного риска и устанавливается обязанность заказчика предпринимать необходимые действия по обеспечению надлежащего исполнения контракта.

Регламентируются действия заказчика по приемке и учету  контрактных результатов. Предусмотрено  сопоставление полученных результатов  запланированным контрактным целям. Предлагаются правовые механизмы предупреждения демпинга.

Устанавливается обязанность анализа контрактных результатов, их сопоставления с целями закупок, оценки эффективности контрактов, определения качества обеспечения муниципальных нужд.

Рассмотрим основные отличия законопроекта о федеральной  контрактной системе от ФЗ – 94.

Основным отличием Законопроекта от Закона о госзакупках является сфера применения закона.

Таблица 2.

Сфера применения Законопроекта и Закона о госзакупках

Сфера применения ФКС	Сфера регулирования по ФЗ-94
Регулирует весь закупочный цикл, в том числе планирование (формирование), размещение и исполнение заказа	Регулирует только размещение заказа

 

Законодатель сформулировал  в Законопроекте ряд новых  по сравнению с ФЗ-94 понятий, а  именно введены такие понятия  как:

- федеральная контрактная система – совокупность мероприятий правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение муниципальных нужд посредством комплексной реализации взаимосвязанных этапов прогнозирования, планирования и осуществления закупок (включая исполнение контрактов), а также проведения мониторинга, надзора, контроля и аудита за соблюдением требований Федерального закона;

- закупка – совокупность осуществляемых в порядке, предусмотренном Федеральным законом, действий заказчика и участников процедур закупок, направленных на заключение и исполнение контрактов для обеспечения муниципальных нужд. Процедура закупки начинается с размещения извещения о проведении процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или направления приглашения принять участие в процедурах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в установленных Федеральным законом случаях и завершается исполнением обязательств сторонами контракта;

- единая информационная система – совокупность содержащейся в базах данных информации, указанной в статье 5 Федерального закона, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение и предоставление такой информации;