Местное самоуправление

     Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. В соответствии со ст. 17 "всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский поданный; 2) если ему не менее 25 лет от рождения; 3) если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, проживает в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений; 4) если на нем не числится недоимок по городским сборам".

     В Городовом положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что избирательные собрания "не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций".

     Органами  городского общественного управления являлись городские избирательные  собрания, которые создавались исключительно  для избрания гласных городской  думы через каждые 4 года; городская  дума и городская управа.

     Главным органом городского общественного  управления была городская дума, которая  представляла собой все городское  общество. На этом основании она  ведала делами, касающимися всего городского общества и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других — губернатором.

     Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой  и были подотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому в соответствии со ст. 72 она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

     Итак, в дореволюционной России именно реформы, проводимые в XIX —начале XX вв., способствовали развитию самоуправленческих начал в городах. В данный период был накоплен значительный опыт местного, в том числе городского самоуправления, который может быть использован и в настоящее время.

1. Учитывая опыт городского общественного управления, нельзя допустить установление жесткого контроля органов государственной власти над органами местного, в том числе и городского, самоуправления. Установление правительственного надзора возможно только в допустимых пределах, т.к. органы самоуправления в вопросах своей компетенции должны быть самостоятельны и независимы от органов государственной власти.
2. На сегодняшний день представляет интерес структура органов городского общественного управления, при которой городская дума являлась главным органом, поэтому ведала делами, касающимися всего городского общества. Из своего состава она избирала председателя, который одновременно являлся председателем и исполнительного органа — управы. Члены управы избирались городской думой и были подотчетны не только ей, но и населению.

     3. К членам городской думы предъявлялись определенные требования, например наличие образовательного ценза. На сегодня ни в уставах городов, ни в других нормативно — правовых актах города не содержится никаких профессиональных требований к кандидатам в депутаты городского представительного органа и на выборные должности городского самоуправления.

     Далее, преемственность в сохранении традиций, которую необходимо использовать и  сегодня, должна заключаться в том, что депутат представительного  органа городского самоуправления в  случае неучастия в работе   представительного   органа   должен   признаваться   отказавшимся   от выполнения депутатских обязанностей, а соответственно и мандата.

    §2. Система местного самоуправления в  советский период

     Субъектами самоуправления были местные Советы и исполкомы, которые являлись одновременно и политическими, и хозяйственными органами. В первые годы после Октябрьской революции они были, прежде всего "боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержание завоеваний революции. Условия гражданской войны были таковы, что пришлось оставить в стороне всякие планы о систематической хозяйственной работе. Валюта непрерывно падала, советские дензнаки были неустойчивы и обесценивались, а бесплатная раздача по карточкам, как продовольствия, так и фабрикатов неизбежно ставила горсоветы в непосредственную зависимость от центральных органов". Организационная и административная деятельность местных Советов сводилась к созданию и укреплению советского аппарата.

     К моменту принятия Конституции РСФСР  в июле 1918 г. была установлена жесткая централизованная система, характеризующаяся наличием «главкократии"; которая стремилась всецело подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных Советов. Этим нарушалось единство управления и права местных исполкомов. Такое положение дел привело к росту бюрократии, а местное самоуправление начало постепенно перерождаться в местное государственное управление. При этом Конституция 1918 г. (ст. 63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации.

     Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел "Организация советской власти на местах" был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы для образования городских Советов.

     Съезд Советов в 1919г. принял ряд постановлений, благодаря которым было восстановлено единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения.

     Местное самоуправление уже не рассматривалось как "особая власть", противопоставляющаяся центральным органам государственной власти. Его органы, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственной власти, которые действовали под руководством партии.

     Городские Советы были важным звеном местных  органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного характера, но должны были "сообразовывать свою деятельность с общими декретами  и постановлениями центральной  власти и с постановлениями тех  более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким  путем создается связный, во всех своих частях однородный организм —  Республика Советов".

     Городские Советы как органы государственной  власти образовывали исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. Они по всем вопросам контролировали его деятельность, могли отменять его решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат  составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения  и службы исполкомов городских Советов. То есть исполнительный комитет являлся  исполнительным и распорядительным органом городского Совета, входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительный комитет практически организовывал выполнение решений городского Совета, вышестоящих государственных органов.

     Подавляющая часть отделов и управлений городского Совета находилась в двойном подчинении. По горизонтали отделы и управления подчинялись образовавшему их городскому Совету и его исполнительному  комитету, а по вертикали — вышестоящему одноименному органу государственного управления. Задачи дальнейшего повышения  роли местных» в том числе городских  Советов требовали дальнейшего  перевода на систему двойного подчинения целого ряда местных отраслевых органов.

     По  Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что "городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве".

     Это было чисто декларативное положение, так как главным исполнительным органом горсовета являлся не собственный исполком, а председатель и президиум того же горсовета. Горсоветы  не имели подчиненного им аппарата, который мог бы фактически осуществлять их волю, как высшей власти на территории города, ведь во многих городах не было специального аппарата непосредственного  управления городским хозяйством, а  именно городского коммунального отдела.

     Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права, Согласно ст. 64, гл. 13, раздел IV организация советской власти на местах, Конституции РСФСР 1918 г., "правом избирать и быть избранными в Советы пользуются независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п.» следующие обоего пола граждане РСФСР, коим ко дню выборов исполнится 18 лет. а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как —то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки — земледельцы, не пользующиеся наемным трудом для извлечения прибыли; б) солдаты советской армии и флота; в) граждане, входящие в категории "а" и "б', потерявшие в какой-либо мере трудоспособность.

     Таким образом, по новой Конституции в  Совет могли выбирать и быть избираемыми  только трудящиеся, не эксплуатирующие  чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательной единицей был не только тот или иной территориальный  округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов в депутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальным округам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатов.

     Выборы  проходили на основе однопартийной  системы, в роли единой политической организации выступала Коммунистическая партия.

     Положительным моментом советской избирательной системы, была тесная связь депутатов с избирателями, которая проявлялась в предвыборных наказах избирателей и в периодических отчитал депутатов, а также через право досрочного отзыва членов горсоветов со стороны избирателей, что было закреплено в ст. 75 Конституции РСФСР и Положения о горсоветах от 26 января 1922 г.

     Советы  стали органами государственной  власти, хотя фактически они не имели  никакой самостоятельности, т.к. "каждый их шаг направлялся из центра или  вышестоящих государственных органов, над которыми в свою очередь "нависали" органы единственно правящей компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность  местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам  незаконности, а то и нецелесообразности".

     В 30 - 40-е года политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы  Советов депутатов трудящихся и  местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось "в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест". Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.

     В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).

     В 50-х годах самоуправление рассматривалось  лишь как расширение участия граждан  в управлении, контроль с их стороны  за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения  в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.

     В 60-х годах в партийных документах и научной литературе вновь появилось  понятие "местное самоуправление", периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.

     Как органы государственной власти городские  Советы обладали государственно —  властными полномочиями, т.е. они  принимали решения и иные акты, обязательные для исполнения; организовывали исполнение принятых решений при  помощи средств воспитания, убеждения  и поощрения и охраняли данные веления от нарушения с помощью  различных средств, в том числе  и мер государственного принуждения, следовательно, они являлись одновременно органами власти и органами управления.