Местное самоуправление

     В Положениях о районных, городских  и областных Советах, утвержденных в основном в течение 1957—1959 гг. вопрос о взаимоотношениях Советов с неподчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями решался таким образом, что местные Советы не вправе были вмешиваться в оперативную деятельность указанных организаций и контролировать их производственную деятельность.

     Исполнительные  комитеты Советов были подчинены  Совету, как образовавшему, и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, т.е. находились в двойном подчинении. Это объяснялось тем, что исполнительные комитеты являлись не только органами Советов депутатов трудящихся, их образовавших, но и органами государства в целом, местными органами государственного управления.

     В 70-е годы из-за жесткой централизованной системы не было концепции местного самоуправления, сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения  о местном самоуправлении.

     По  Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не "Советами депутатов трудящихся", а "Советами народных депутатов",- что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.

     Ни  Конституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенции местных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 Конституции РСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы, которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились в поле их внимания, но не компетенции.

     В 80 — е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации  низшего звена власти. Ее целью  было предоставление населению возможности  самостоятельно решать вопросы своей  повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего  на местном уровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения в жизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития: "Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народ реально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политической жизни. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическую природу".

     Был взят курс на усиление самостоятельности  и активности местных органов  власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического  самоуправления.

     XIX Всесоюзной партийной конференцией было признано необходимым открыть максимальный простор самоуправлению общества, создать условия для полного развития инициативы граждан, представительных органов власти, партийных и общественных организаций, трудовых коллективов.

     После длительного периода отрицания  официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.

     Закон СССР определял местное (территориальное) самоуправление как самоорганизацию  граждан для решения непосредственно  или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно—территориальных  единиц, на основе законов и соответствующей  материальной и финансовой базы.

     Законодательно  была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного  самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также  местные референдумы, собрания, сходы  граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).

     В союзный Закон в отличие от принятого в 1991 г, российского закона о местном самоуправлении было введено понятие первичного территориального уровня местного самоуправления, а именно сельсовет, поселок (район}, город (район в городе).    Допускалась даже возможность с учетом местных условий и национальных особенностей союзных и автономных республик определять и другие уровни местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления были Советы народных депутатов. Они являлись главным звеном самоорганизации народа как субъекта управления, органом самопредставительства народа» призванным обеспечить сочетание представительной и непосредственной демократии с деятельностью государственного аппарата.

     К принципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и  независимости Советов народных депутатов и их ответственности  за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересов  граждан, выборности, гласности и  учета общественного мнения, сочетания  местных и государственных интересов.

     В Законе было провозглашено право  граждан на непосредственное решение  важнейших вопросов местного значения, избирать органы местного самоуправления, принимать решения об их роспуске в соответствии с законами союзных  и автономных республик (ст. 5). Необходимо отметить также появление новых  форм представительной и непосредственной демократии, а именно комитетов и  советов территориального общественного  самоуправления, местных референдумов.

     После распада СССР авторитет Советов  в России неуклонно снижался.

     Предполагалось, что с принятием Закона РСФСР  от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" будет образована новая система организации деятельности граждан для самостоятельного решения всех вопросов местного значения путем повышения роли самих местных Советов как представительных органов населения за счет уменьшения влияния на них исполнительных комитетов, которые формально были подотчетны им, а фактически оказывали на Советы огромное влияние.

     Он  определил местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под  свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов  населения, его исторических, национально  — этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов  РСФСР, а также законов республик  в ее составе (ст. 1).

     В соответствии с Законом РСФСР  представительные органы власти —  местные Советы народных депутатов  и соответствующие органы управления  (местная администрация) наделялись собственной компетенцией, т.е. каждый действовал самостоятельно в пределах своих полномочий, закрепленных законодательством. Таким образом, впервые было четко  проведено разграничение компетенции  представительных и исполнительных органов. В результате данные органы претерпели качественные изменения: была укреплена исполнительная власть и  введена персональная ответственность  руководителей, прежде всего в исполнительной структуре. В то же время в Законе имелись правовые нормы, с помощью  которых можно было воздействовать на данные органы для того, чтобы  они не стали бесконтрольными. В  связи с расширением полномочий исполнительная власть могла действовать достаточно независимо, особенно в решении вопросов оперативного управления.

     Положительным моментом было установление единой компетенции  для всех городских органов и, следовательно, одинакового объема полномочий, т.к. в Законе отсутствовали  понятия ''город районного подчинения", "город областного подчинения".

     В этот период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.

     В 1991 — 1992 годах в связи с известными историческими событиями в стране и проводившимися конституционными реформами меняется и система  местного самоуправления.

     Итак, после Октябрьской революции органы местного самоуправления постепенно были преобразованы в государственные органы — Советы. Они стали частью единой государственной власти и не рассматривались как "особая власть", отделенная от центральных органов. В пределах своего ведения Советы являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они не ограничивались решением местных вопросов, а, являясь частью единой системы, выполняли решения партии, осуществляли государственные мероприятия.

     Для повседневного оперативного управления делами территории Советы избирали из своего состава исполнительные комитеты, а также образовывали их отделы и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы. Последние были подотчетны Советам и вышестоящим органам управления.

     Хотя  Конституция предусматривала верховенство Советов в этой системе, на практике весь период советской власти исполнительные органы были фактически от них мало зависимы, больше ориентируясь на вертикаль  исполнительной власти и подчинение ее вышестоящим звеньям. Фактически исполнительные и распорядительные органы Советов возобладали над  Советами, превратив депутатов в  придаток исполнительного аппарата.

    §3. Проблемы развития и  пути оптимизации  местного самоуправления в России

     Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает  положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

     Общая направленность проведенной в 2003—2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях.

     На  реализации реформы и становлении  новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.

     Концептуальная  основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов  государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, — с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении¹. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

     Наряду  с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.

     Концепция Федерального закона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового  регулирования в масштабах страны, оставляя мало места для учета  местных особенностей. Необходимость  четкого разграничения предметов  ведения заставляла законодателя принимать  нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена  субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным  органам требования, основанные, с  одной стороны, на условии четкого  соблюдения единой федеральной регламентации  форм осуществления местного самоуправления, а с другой — на собственном  понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного  толкования².