Местное самоуправление и проблемы его бюджетно-финансовой самостоятельности

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения  деятельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном  уровне, так и на уровне субъектов  Российской Федерации. Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные  нормативные акты, которые также  содержат правовые средства обеспечения  деятельности местного самоуправления (положения, уставы о местном самоуправлении и др.).

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:

- организационную и материально-финансовую  самостоятельность органов местного  самоуправления в решении вопросов  местного значения;

- защиту прав местного  самоуправления и создание благоприятных  возможностей для их наиболее  полной реализации.

 Гарантии, обеспечивающие  организационную самостоятельность  местного самоуправления.

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность  местного самоуправления, относятся  закрепляемые законодательством о  местном самоуправлении организационные  основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов  местного самоуправления.

Статья 3. Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности  местного самоуправления в системе  управления обществом и государством являются:

1. Закрепляемое статьей  12 Конституции Российской Федерации  положение о том, что органы  местного самоуправления не входят  в систему органов государственной  власти. Это означает, что органы  местного самоуправления не являются  звеньями единой иерархической  системы органов государственной  власти, построенной на основе  принципов строгой подотчетности  нижестоящих органов вышестоящим,  руководства вышестоящих органов  нижестоящими органами (что было  характерно для советской Организации  власти на местах).

Развивая конституционные  положения об организационной самостоятельности  местного самоуправления Федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской федерации" устанавливает, что осуществление  местного самоуправления органами государственной  власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14).

2. Самостоятельность определения  населением структуры органов  местного самоуправления гарантируется  Конституцией Российской федерации  (ст. 131). Следовательно, население  вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через  выборные органы местного самоуправления  определять формы и пути реализации  местного самоуправления, его органи­зационную  структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации  местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности  организации и осуществления  местного самоуправления и учитывающий  исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выносится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов  местного самоуправления, не вправе предусматривать  обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления. В постановлении  Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности  ряда положений Устава - Основного  Закона Читинской области" от 1 февраля 1996 г. отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, не соответствует  Конституции Российской Федерации. Федеральный закон "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "исполнительные органы местного самоуправления", требуя в обязательном порядке лишь наличия выборных органов  муниципальных образований. Образование  других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих  муниципальных образований'.

3. Организационная самостоятельность  местного самоуправления, его обособление  в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц  местного самоуправления, образование  органов местного самоуправления, кадровая политика находятся  в ведении муниципальных образований.

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" запрещает образование органов  местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

Правовая регламентация  муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, устав и порядок прохождения  муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с  законами субъектов Российской Федерации  и федеральным законом,

4. Контроль государственных  органов за деятельностью органов  местного самоуправления имеет  известные пределы, обусловленные  организационной самостоятельностью  муниципальных органов. Решения  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления могут быть отменены  органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны  недействительными по решению  суда. Досрочное прекращение полномочий  соответствующего органа местного  самоуправления, выборного должностного  лица возможно по решению законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Российской Федерации,  с соблюдением особой процедуры,  установленной статьей 49 федерального  закона "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской федерации".

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных  полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

5. Для самостоятельного  решения местных вопросов и  возлагаемых на них задач органы  местного самоуправления наделяются  собственной компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие  нормы муниципального права, не могут  противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному закону "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской федерации", ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

Подчинение одного муниципального образования другому законом  не допускается.

6. Гарантией организационной  самостоятельности местного самоуправления  является право муниципальных  образований иметь собственную  символику (гербы, эмблемы, другую  символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические,  национальные и иные местные  традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, согласно статье 131 Конституции  Российской Федерации допускается  с учетом мнения населения соответствующих  территорий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом  гарантии учета мнения населения  при решении вопросов изменения  границ муниципального образования.

Под общими гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности  для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов  местного самоуправления. К общим  гарантиям чаще всего причисляют экономические, политические, духовные гарантии, а к специальным - юридические  гарантии. Разделение гарантий на такие  группы является достаточно распространенным и может быть применимо не только по отношению к местному самоуправлению, но и в ряде других случаев.

В зависимости от того, для  кого предоставляются гарантии, разделяют  гарантии прав населения, отдельных  граждан Российской Федерации, органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления.

Возможно разделение гарантий местного самоуправления и в зависимости  от сферы их действия на международно-правовые, внутригосударственные, региональные. Исходя из того, что гарантии местного самоуправления могут содержаться  в уставах муниципальных образований, можно также выделить гарантии, действующие  на территории муниципального образования.

Международно-правовые гарантии закрепляются в Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована в Российской Федерации  Федеральным Законом от 11.04.1998. В  соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции  Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры являются составной частью правовой системы  нашей страны. При этом конвенция  распространяют свое действие не только на территорию России, но и на территорию других государств, ее ратифицировавших. В ней формулируются такие  основополагающие вопросы местного самоуправления как сфера компетенции  местного самоуправления, условия осуществления  полномочий на местном уровне, правовая защита местного самоуправления и т.д.

Внутригосударственные гарантии закрепляются в Конституции Российской Федерации и иных правовых актах  государства. Так, ряд гарантий местного самоуправления определен в статьях 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации, большое количество гарантий содержится и в целом ряде статей Федеральных  Законов «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации». Эти гарантии действуют на территории всей Российской Федерации.

Региональными следует признать гарантии, которые получили свое отражение  в законодательстве субъектов Российской Федерации. В Иркутской области - это Устав Иркутской области, Закон Иркутской области «О местном  самоуправлении в Иркутской области» и ряд других законов. Региональные гарантии применимы на территории отдельного субъекта федерации. В разных субъектах  гарантии могут отличаться друг от друга.

Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, ус­танавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так  и на предупреждение подобных нарушений.   

Особую роль в системе  гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное  право местного самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд  выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего  споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

Закон также предусматривает  судебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа в  государственной регистрации устава муниципального образования.

Статья 44 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливает, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

При этом Закон предусматривает  ответственность в соответствии с действующим законодательством, которая наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления.