Местное самоуправление и проблемы его бюджетно-финансовой самостоятельности

Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным  должностным лицам. Эти обращения, в которых органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления поднимают вопросы защиты прав местного самоуправления, необходимости учета  интересов муниципальных образований  при решении социально-экономических  и иных вопросов, подлежат обязательному  рассмотрению. Органы и должностные  лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

Органы местного самоуправления обращаются по вопросам своей деятельности также к предприятиям, учреждениям  и организациям, которые обязаны  рассматривать эти обращения.

В целях большего учета  интересов муниципальных образований  при законодательном регулировании  субъектами Российской Федерации разнообразных  вопросов регионального и местного значения Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 45) наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной  инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью  соответствующих государственных  органов, которые в пределах своих  полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

Надзор за соблюдением  законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной  политики в области местного самоуправления, является Министерство Российской Федерации  по делам национальностей и федеративным отношениям, в структуре которого имеется Департамент по проблемам  местного самоуправления.

Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, в которых могут содержаться  положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, важную функцию  в этой сфере выполняет Министерство юстиции Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской федерации возложено  проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов  Российской федерации, в том числе  и по вопросам местного самоуправления.

В случае несоответствия правового  акта Конституции Российской Федерации  или федеральному закону Министерство юстиции Российской федерации представляет мотивированное заключение в орган  государственной власти субъекта Российской федерации, принявший акт, а также  в установленном порядке в  соответствующие федеральные органы государственной власти.

К основным задачам Совета относятся, в частности, подготовка для Президента Российской Федерации  рекомендаций по осуществлению и  корректировке государственной  политики в области местного самоуправления, разработка для Президента Российской Федерации предложений по обеспечению  согласованного взаимодействия федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления в ходе осуществления реформы  местного самоуправления и т.д.

Правовая защита интересов  и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами  развития местного самоуправления, принятие которых предусматривает федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 4 и 5).

Постановлением Правительства  Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. утверждена Федеральная программа  государственной поддержки местного самоуправления. Основными задачами Программы являются:

- обеспечение разработки  правовой основы для деятельности  местного самоуправления, создающей  условия для выполнения его  функций;

- создание необходимых  условий для формирования развитой  системы местного самоуправления;

- обеспечение постепенного  перехода от централизованного  государственного управления к  децентрализованному управлению  путем передачи муниципальным  образованиям полномочий и ресурсов  для самостоятельного решения  вопросов местного значения;

- отработка форм взаимодействия  органов государственной власти  и органов местного самоуправления;

- обеспечение правовых, финансовых  и ресурсных гарантии прав  местного самоуправления.

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право  муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации. Главная  цель таких объединений (общероссийских, региональных, межрегиональных) - координация  деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление  своих прав и интересов. Ассоциации и союзы местного самоуправления подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Общероссийские объединения  муниципальных образований участвуют  в формировании делегации Российской федерации в Конгрессе местных  и региональных властей Европы, представляя  интересы местного самоуправления в  одной из палат Конгресса - Палате местных властей.

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных  правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все  еще не обладают достаточными возможностями  для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы  право и способность его осуществления  слились воедино, пред­принимаются как федеральными, так и региональными  органами государственной власти и  самими органами местного самоуправления.

Состояние муниципального законодательства, особенно на федеральном уровне, где  действуют только четыре федеральных  закона, специально регулирующие эти  вопросы ("Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных  прав граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации", "Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации"), не отвечает назревшим объективным потребностям, возникающим на местном уровне.

Противоречивость и незавершенность  правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих федеральных законов и в то же время множественность нормативных  правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их несистематизированность, отсутствие четкого механизма их реализации - все это порождает  зачастую правовую неопределенность, коллизии, доходящие иногда до конф­ликтных ситуаций.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным  правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она  включает: общие гарантии, к которым  относятся экономические, политические, духовные, и специальные (собственно юридические) гарантии.

Необходимо отметить, что, в законодательстве не существует четкого решения вопроса о классификации гарантий местного самоуправления, однако несмотря на условный характер многих классификаций гарантий местного самоуправления, они, тем не менее, дают достаточно полное представление о существующих гарантиях местного самоуправления.

 

3.2. Сущность муниципального  бюджета

 

Местные бюджеты - центральное  звено местных финансов, в котором  мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований  и за счет средств которого финансируются  основные потребности местного сообщества.

Вообще под бюджетом традиционно  понимается централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций  и задач соответствующих органов  власти (государственной, местной)⁵. Эта трактовка в наибольшей степени раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, его роль в общественном производстве. Бюджет в этом смысле — основа функционирования государства в целом, его национально-государственных и административно-территориальных образований; это важнейший источник денежных средств, находящийся в полном и непосредственном распоряжении органов государственной или муниципальной власти.

Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также  контроль над исполнением котором  осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно⁶.

Экономическая сущность местных  бюджетов проявляется непосредственно  через их назначение и выполнение органами власти функций, а именно⁷:

• формирование денежных фондов, которые являются финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
• распространение и использование денежных фондов между отраслями хозяйства;
• контроль за финансово-хозяйственной деятельностью организаций, предприятий и учреждений, подведомственных органам местной власти;
• распределение государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

 

Рис.10. Место местного бюджета в системе муниципальных финансов

 

Согласно рисунку 10 местный бюджет выступает составной частью муниципальных финансов, куда помимо него входят:

• муниципальные внебюджетные фонды,
• государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления,
• другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

Рассмотрим место муниципального бюджета в бюджетной системе  Российской Федерации. Согласно статье 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации  бюджетная система Российской Федерации  состоит из бюджетов следующих уровней⁸:

1) федеральный бюджет  и бюджеты государственных внебюджетных  фондов;

2) бюджеты субъектов Российской  Федерации и бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в  том числе:

- бюджеты муниципальных  районов, бюджеты городских округов,  бюджеты внутригородских муниципальных  образований городов федерального  значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и  сельских поселений.

То есть местные бюджеты  выступают основой формирования бюджетной системы Российской Федерации⁹.

 

Рис.12. Правовая основа функционирования местных бюджетов

Согласно рисунку 12 правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются: Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В Конституции Российской Федерации (ст. 32) зафиксировано, что  органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы¹⁰.

Вопросы местных бюджетов нашли отражение в статье 15 Налогового кодекса Российской Федерации, где  установлены виды местных налогов  и сборов¹¹.

Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере  определена в статье 9 Бюджетного кодекса  Российской Федерации, в которой  к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесены¹²:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении;
• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
• осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.