Местное самоуправление и проблемы его бюджетно-финансовой самостоятельности

Важным шагом в развитии финансово-бюджетных прав местных  органов самоуправления стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты, что минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности¹³.

Закон устанавливает, что  финансовые средства, необходимые для  осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в  бюджетах субъектов Российской Федерации¹⁴. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения.

Таким образом, местный бюджет - это объективно обусловленное звено  финансовой системы, особый сегмент  денежных отношений, связанный с  формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения  функций и задач муниципальной  власти.

Доходная часть местных  бюджетов состоит из собственных  доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда  финансовой поддержки муниципальных  образований), средства по взаимным расчетам.

Источники доходов местных  бюджетов показаны на рисунке 3.

По порядку и условиям зачисления в бюджет доходы подразделяются на собственные и регулирующие¹⁵(см.приложение 1).

Собственные доходы бюджетов законодательно закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. К собственным  доходам бюджетов относятся:

1) налоговые доходы, закрепленные  за соответствующими бюджетами,  бюджетами государственных внебюджетных  фондов;

2) неналоговые доходы:

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации), средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• финансовая помощь, полученная от бюджетов других уровней, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.

3.3.Разработка мероприятий по повышению бюджетно-финансовой самостоятельности местного самоуправления

Анализ литературы, посвященной  вопросам бюджетно-финансовой самостоятельности  местного самоуправления, позволяет  обозначить следующие основные векторы возможного повышения бюджетно-финансовой самостоятельности системы местного самоуправления:

1) создание системы стимулов  для проведения муниципалитетами  активной политики по наращиванию  налоговой базы и повышению  эффективности расходов¹⁶;

2) обеспечение различных  подходов к территориям с высоким  потенциалом развития и территориям,  переживающим период сжатия¹⁷;

3) учет местных приоритетов  при формировании финансовой  политики.

В этих целях целесообразно  осуществить следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой системы.

1. Усилить роль местных  налогов в формировании доходной  части бюджетов муниципальных  образований. В частности перспективным  является предложение о введении  местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями  и городскими округами, при условии  установления системы налоговых  вычетов в целях сохранения  налогового бремени в отношении  малообеспеченных граждан¹⁸.

Необходимо вернуться  к обсуждению вопроса о степени  самостоятельности муниципальных  образования в части регулирования  местных налогов; рассмотреть вопрос о возможности передачи местным  администрациям части полномочий по их администрированию.

Возможно рассмотрение вопроса  о придании статуса местных некоторым  другим налогам (например, транспортному  налогу; налогам, связанным с применением  специальных налоговых режимов).

В частности распределение  транспортного налога может происходить  по трем вариантам¹⁹:

1) предоставление ему  статуса местного налога поселений  и городских округов, чему способствует  и его поимущественный характер, и тот общеизвестный факт, что  основной километраж автомобили  наезжают в рамках населенного  пункта, где проживает их владелец;

2) полное перечисление  поселениям и городским округам  поступлений от этого налога  со стороны физических лиц,  учитывая то, что автотранспорт  организаций обычно имеет более  широкий диапазон разъездов;

3) распределение налога  между всеми уровнями публичной  власти (кроме федеральной), за которыми  закреплено управление дорогами (регион, район, поселение), примерно  пропорционально километражу их  дорог.

Налог на доходы физических лиц - сегодня это основной налоговый  источник муниципалитетов, дополнительно  единые отчисления от него передали районам  в 2009г. 32 региона, поселениям - 6 регионов. Опыт регионов даже с высоким уровнем  внутренней дифференциации налоговой  базы (например, Вологодская область) показывает, что существует потенциал  для дополнительной передачи местным  бюджетам до 15% НДФЛ без риска разбалансировки  бюджетной системы.

Налог на прибыль в качестве возможного источника доходов местных  бюджетов вызывает противоречивое отношение. Некоторыми экспертами он называется в  качестве одного из самых желательных  для муниципалитетов и способных  стимулировать их на развитие собственной  налоговой базы²⁰. Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной думы ФС РФ рекомендовал передать 1,5% этого налога в консолидированные местные бюджеты регионов за счет сокращения ставки, зачисляемой в федеральный бюджет. Однако у некоторых экспертов (Институт экономики переходного периода, Центр фискальной политики) вызывает сомнение целесообразность зачисления части налога в местные бюджеты, учитывая высочайший уровень дифференциации доходов от него по территориям и ограниченность возможностей муниципалитетов влиять на собираемость этого налога, взимаемого преимущественно с крупных предприятий.

Налоги, связанные с применением  специальных систем налогообложения (единый налог на вмененный доход; единый налог, связанный с применением  упрощенной системы налогообложения; единый сельскохозяйственный налог), отчасти  закреплены за местными бюджетами федеральным  законодателем; распространена передача муниципалитетами нормативов отчислений от них региональными законодателями. Следует отметить, что на плательщиков этих налогов (субъектов малого бизнеса) органы местного самоуправления имеют  больше возможности влиять и, одновременно, заинтересованы в их развитии.

2. Нормативы отчисления  от федеральных и региональных  налогов должны быть федеральным  законом закреплены за муниципальными  образованиями в размере, достаточном  для выхода на самообеспечение  подавляющего числа городских  округов как наиболее обеспеченного  типа муниципальных образований.  Тем самым будет стимулировано  развитие ими собственной налоговой  базы и расширение зон опережающего  развития, исключены непродуктивные  встречные финансовые потоки (из  муниципалитета - в бюджеты вышестоящего  уровня, а затем обратно в качестве  трансфертов)²¹.

Реализация подобного  подхода требует точного расчета  налоговой базы и выбора варианта нормативов, достаточных для обеспечения  фактически сложившихся расходов среднего городского округа. При этом несоразмерно высокая финансовая обеспеченность самых благополучных муниципалитетов  при существующей межбюджетной системе будет выровнена с помощью отрицательного трансферта.

3. Выбор налогов, нормативы  отчислений от которых дополнительно  передаются муниципальным образованиям (в качестве единого федерального  стандарта), нуждается в тщательной  проработке.

Критериями отбора здесь  могут быть²²:

1) единые концептуальные  принципы (например, однотипность объектов  налогообложения - имущество, доходы  субъектов со специальными налоговыми  режимами);

2) способность стимулировать  муниципалитет к развитию налоговой  базы, реальная возможность муниципальных  образований повлиять на рост  поступлений от этого налога;

3) степень дифференциации  размера поступлений от налога  по различным муниципальным образованиям (очень высокая степень делает  нежелательной «местную прописку»  этого налога);

4) удельный вес налога, его способность решать финансовые  проблемы муниципальных образований;

5) практика применения  нормативов отчисления на региональном  уровне (само ее распространение  может свидетельствовать о наличии  практической осмысленности, но  может быть и источником информации  и о негативном опыте).

4. В отличие от городских  округов, применительно к районам  (и, в какой-то мере к поселениям: уровень различий в обеспеченности  собственными доходами во многих  регионах еще выше) следует совершенствовать  систему межбюджетного выравнивания.

Необходимо сохранить  за субъектами Федерации право закреплять за местными бюджетами дифференцированные отчисления от налогов в счет финансовой помощи, без ограничения перечня  налогов и сроков.

Учитывая, что даже реализация обозначенных выше предложений не исключает  наличия финансово несамодостаточных  городских округов, а также крупных  и с высокой плотностью населения  районов и поселений, в формуле  выравнивания бюджетной обеспеченности необходимо учесть проявления эффекта  масштаба.

Кроме того, заслуживает  рассмотрения вопрос о нормировании федеральным законодательством  минимальной доли консолидированных  местных бюджетов в общем объеме консолидированного регионального  бюджета, а также доли субсидий в  общем объеме межбюджетных трансфертов.

5. Представляется необходимым  ослабить предусмотренные статьей  136 Бюджетного кодекса РФ ограничения  самостоятельности распоряжения  бюджетом муниципальными образованиями,  дотационными в течение последних  3 лет. Представляется неоправданно  жестким (даже при условии реализации  предложенных выше мер) при  дотационности в 10% устанавливать  лимит расходов на содержание  органов местного самоуправления, при 30% - ограничивать принятие  на себя дополнительных расходных  полномочий, а при 70% -вводить элементы  прямого управления местным бюджетом  с регионального уровня. Учитывая, что даже в странах Западной  Европы уровень дотационности  муниципалитетов в 20-45% является  нормой, имеет смысл поднять обозначенные  планки до 25%, 50% и 75% соответственно, причем с вычетом из расчета  дотационности все целевые трансферты (субсидии)²³.

6. Становится очевидной  необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов.

Каждый вид финансовой помощи должен иметь свою цель, увязанную  с общей системой финансовой поддержки, и отвечать задаче повышения эффективности  федеральной межбюджетной поддержки. Организация системы использования  межбюджетных трансфертов должна способствовать усилению эффекта от применения нескольких видов финансовой поддержки. Нельзя допускать, чтобы один из элементов  системы межбюджетных трансфертов  приводил к снижению эффективности  другого²⁴.

Исходя из этого требуется  тщательно проанализировать сложившуюся  систему межбюджетных трансфертов  с целью определения оптимального сочетания различных ее составляющих и исключения несогласованных между  собой механизмов.

Необходимо определить цели и задачи каждого элемента системы  межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы  межбюджетной поддержки может привести к тому, что ни одна из них не будет  эффективно достигнута. При наличии  четко сформулированной цели предоставления межбюджетных трансфертов методология  их распределения должна полностью  им соответствовать, а использование  этого механизма для достижения других целей должно быть ограничено.

Этот принцип полностью  отвечает реформе бюджетного процесса в части применения бюджетирования, ориентированного на результат.

Предлагаемый комплекс мероприятий, как представляется, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных  образований, укрепить их доходную базу и обеспечить рост эффективности  бюджетных расходов.