Финансовые проблемы органов самоуправления

НОУ ВПО ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ, БИЗНЕСА И ПРАВА 
 

Кафедра «Финансы и кредит» 
 

Курсовая  работа 
 
 
 
 

План 

             Введение.

1. Финансовые основы местного самоуправления.
2. Финансовые проблемы местного самоуправления.
3. Укрепление финансовой базы местных бюджетов.

Заключение. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    В самом названии органов местного самоуправления заложен и сам  смысл основного противоречия между  ними и другими уровнями государственной власти. Можно было бы назвать органы МСУ, например, органами государственной власти местного значения или как-нибудь еще - вариантов очень много. Но, руководствуясь демократическими принципами государственного строительства,  в соответствии с Конституцией РФ, внутренними и международными  правовыми актами, осуществлять функции государственной власти на местах должны органы местного Самоуправления. Эти органы формируются на выборной основе на территориях муниципальных районов и поселений.

    Подразумевалось, что органы местного самоуправления будут функционировать и решать местные проблемы автономно от других органов государственной власти. Также подразумевалось четкое разграничение полномочий и предметов ведения. 

    На  настоящий момент, при существующей  системе государственного управления,  «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи. Это есть фундаментальное противоречие в системе государственного управления России. Неоспорима идея необходимости «вертикали власти» в России. Это связано с историческими, экономическими, геополитическими и прочими причинами. Но «вертикаль власти» должна существовать не за счет связанных между собой «круговой порукой» или, попросту, «коррупционными связями» государственных чиновников, а на основании верховенства закона.

    Федеральный Закон о местном самоуправлении (ФЗ - № 131)   вступил в силу с  января 2009 года.  Закон представляет собой универсальный стандарт модели местного самоуправления и является обязательным для исполнения на всей территории РФ. Но на деле исполнению этого федерального закона препятствует сложившаяся практика в различных субъектах России.

    И получается парадокс: если формально  исполнять все требования ФЗ-131, то во многих субъектах федерации и  местное самоуправление становится тоже чисто формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан. Очень сложно все предусмотреть в одном законе, учитывая историческое несовершенство органов местного самоуправления в России.

    С другой стороны, органы местного самоуправления являются властью на местах и должны действовать в едином правовом пространстве всего государства. Если для каких-то территорий делаются противоречащие закону исключения, то не может быть разговора и о единстве всего государства. Это противоречит основному закону РФ – Конституции, где преамбулой является равенство всех граждан России перед законом.

    Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном  самоуправлении:

    1. В каждом регионе формирование органов местного самоуправления зависит от менталитета местного населения, специфики властных отношений и исторических и религиозных традиций, а также влияния главы региона.

    2. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.

    3. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.

    4. Наличие в регионе различных этносов и их совместимость на бытовом уровне. Закон разрабатывался с учетом ментальности русского народа и близких ему этносов народов Поволжья, потому что ФЗ-131 базировался на передовой, демократической практике европейского местного самоуправления. Но многие регионы России, особенно на Северном Кавказе, уже практически очищены от русских и русскоязычных и процесс дальнейшего оттока русских из приграничных с Кавказом областей и краев продолжается.

    5. Местное самоуправление на практике оказалось очень ограниченным, если не чисто формальным. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник–подчиненный. Финансовая  и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.

    6. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти, если, конечно, решение этих вопросов посильно для местного бюджета.

    7. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.

    8. Вместе с тем, муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, как то: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

    Закон о МСУ в России есть,  пусть  он даже несовершенен - в конце концов, законы можно дорабатывать и совершенствовать. Но есть ли государственная политическая воля для создания подлинного местного самоуправления в европейском понимании смысла этого слова, есть ли еще инициативные люди в России, готовые работать не только во благо себе, но и общества, для работы в органах местного самоуправления? Если таких людей мало и недостаточно для работы в многочисленных органах местного самоуправления Российской Федерации (а это действительно может оказаться так, учитывая всю демографию и качество населения), то, может быть, стоит вернуться к прежней имперской модели управления государством, с постепенным переходом прогрессивных территорий к местному самоуправлению  при возможности самофинансирования? 

    То  есть необходимо сделать полную государственную  инспекцию территорий с определением их экономического потенциала и демографических  показателей. И только после этого, на законодательном высоком уровне решать, какая территория на данное время способна создать эффективные  органы местного самоуправления. Остальные же территории должны управляться непосредственно вертикалью власти. Несомненно, многие граждане и жители деградирующих поселений России будут приветствовать такую позицию государства. Одним из важнейших показателей перехода городского округа, района или поселения является их устойчивая самодостаточность. В ином случае, государство все равно будет финансировать эти территории, но при этом будут происходить большие злоупотребления местных властей и расхищение государственной и муниципальной собственности.

    Если  территория или, еще больше, регион не может обеспечить себя и длительное время является дотационным, то надо вводить антикризисное государственное  прямое управление, ни о каком самоуправлении не может быть и речи. Почему другие регионы должны оплачивать безбедную  жизнь выборных чиновников местного самоуправления депрессивных территорий, которые и в советские времена  вели иждивенческий образ жизни? Если это традиции или ментальность, то это традиции и ментальность конкретной части или группы населения, и  пусть они сами и платят за это.  Что делать населению данных депрессивных территорий? То же, что делают и все  нормальные люди во всем мире – двигаться в поисках лучшей жизни или пытаться изменить ситуацию на местах.

    С другой стороны, отток населения  из региона – это очень веский довод для введения прямого государственного управления. Потому что неэффективное местное самоуправление - это далеко не элемент демократии. Это, наоборот, деградация и девальвация демократических ценностей. Временное антикризисное прямое государственное управление данной территории ни в коем случае не нарушает права граждан в соответствии с Конституцией РФ, потому что оно вводится для прекращения экономической деградации региона и регион публично объявляется дотационным.  Но при введении прямого государственного управления необходимо развивать общественные объединения типа ТОС и др., для подготовки в дальнейшем, при улучшении ситуации и стабильности развития, передачи властных полномочий путем выборов в органы местного самоуправления.

    В настоящее время наряду с реформой местного самоуправления осуществляется также реформа бюджетного процесса, призванная повысить эффективность  и прозрачность управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Правовые основы для проведения бюджетной реформы заложены в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 63-ФЗ), который предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, переход к среднесрочному бюджетному планированию и возможность формирования бюджетов всех уровней на трехлетний период.

    Важно, что в ходе проведения реформы  местного самоуправления и реформы бюджетного процесса в Бюджетный кодекс и Федеральный закон № 131-ФЗ (далее – Закон № 131-ФЗ) неоднократно вносились изменения, необходимые для устранения пробелов и недостатков в правовом регулировании финансовых основ местного самоуправления, принципов организации межбюджетных отношений в субъектах РФ. Вместе с тем в процессе подготовки и принятия указанных изменений не всегда проводилась системная работа на предмет устранения несогласованности между положениями названных законодательных актов, а также внутренних противоречий и недостатков. Выполнение указанной работы осложняется тем, что одни и те же вопросы в области финансовых основ местного самоуправления регулируются разными законодательными актами Российской Федерации. В настоящее время отдельные нормы Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ либо не согласуются друг с другом, либо имеют внутренние недостатки и противоречия. В правоприменительной практике это часто создает трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию в субъектах РФ эффективной системы межбюджетных отношений, проведению муниципальной реформы и реформы бюджетного процесса.

    Есть  отметить целый ряд подобных правовых коллизий. Например, Законом № 63-ФЗ в апреле 2007 г. в ст. 136 Бюджетного кодекса были внесены изменения, устанавливающие дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам. Одно из названных условий применяется в отношении муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета. При определении этой доли не учитываются только субвенции и/или налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений, поступающие из региональных бюджетов в соответствующие местные бюджеты. Такие муниципальные образования, начиная с очередного финансового года не вправе превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления. По сравнению с ранее действующей редакцией данной статьи Кодекса возможности субъектов РФ по ограничению подобных расходов местных бюджетов значительно расширяются.

    Однако  в Бюджетном кодексе не раскрывается содержание понятия «нормативы формирования расходов на оплату труда указанных  лиц и/или содержание органов  местного самоуправления», что создает значительные трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по применению положений Кодекса и осуществлению правового регулирования. Данная норма носит императивный характер, то есть высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить приведенные нормативы в отношении муниципальных образований, хотя в ряде субъектов РФ – с учетом уровня и специфики их социально-экономического развития, уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований – может отсутствовать объективная необходимость в установлении ограничений на такие расходы местных бюджетов. Кроме того, эта норма существенно ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований, подавляющее число которых в настоящее время являются дотационными. В то же время указанные ограничения предлагается устанавливать не в законодательном порядке, а подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, что позволяет применять в ряде случаев субъективный подход при установлении указанных нормативов.