Финансовые проблемы органов самоуправления

    В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике 2009-2011 годах» указывалось на необходимость  принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан.

    Однако  в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные  с определением кадастровой стоимости  объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой  оценки. С учетом предполагаемых сроков принятия проекта ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» и разработки методик определения кадастровой стоимости объектов недвижимости предполагается, что Правительство РФ внесет поправки к проекту ФЗ № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ» (в части введения местного налога на недвижимость) в 2010 г.».

    С включением в Налоговый кодекс главы, регулирующей налогообложение недвижимости, налог на недвижимость может быть введен в тех субъектах РФ, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.

    Согласно  ФЗ № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района.

    Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства  в основном применяют упрощенную систему налогообложения  и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты городских округов и муниципальных районов), которые являются взаимосвязанными режимами налогообложения, целесообразно, на мой взгляд, рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90%. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10, 3%.

    При этом необходимо расширять налоговые  полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в т.ч. относительно упрощенной системы налогообложения.

    В связи с тем, что содействие развитию сельскохозяйственного производства является вопросом местного значения поселений и муниципальных районов, немаловажное значение имеет совершенствование механизма взимания единого сельскохозяйственного налога (специальный налоговый режим), который по нормативу 30 % поступает в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов.

    Замечу, что совершенствование системы имущественных налогов - не единственная цель налоговой реформы. Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территории оказывают, в первую очередь, налоги на доходы, в частности, налог на прибыль организации.

    Современная ситуация не дает возможности рассмотреть  вопрос о дальнейшем увеличении ставки налога на прибыль организаций, налоговые поступления по которой зачисляются в бюджеты субъектов РФ, с тем, чтобы часть этих поступлений направлялась затем в местные бюджеты. Возникающее в результате этого увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий может нивелироваться применением режима «отрицательного трансферта».

    Стимулирование  развития производства и повышение  занятости населения обеспечивает налог на доходы физических лиц - наиболее равномерно распределенный налог с немобильной налоговой базой. Было бы целесообразно увеличить долю этого налога, закрепляемую на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее, чем на 10 процентных пунктов (с 30 до 40%) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.

    В связи с вышеизложенным необходимо стимулировать муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала, для чего в Бюджетном кодексе предусмотреть (в соответствии с увеличением объема расходных обязательств муниципальных образований в период с 2003 по 2009 гг.) увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Это важно, в т.ч. и потому, что система ограничений Бюджетного кодекса, связанная с размером финансовой помощи муниципальным образованиям, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.

    В соответствии с поручением Президента РФ реализуется предложение об использовании долгосрочных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов при зачислении соответствующих налоговых поступлений в местные бюджеты. Так, ФЗ № 310-ФЗ установлено, что дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, которыми могут быть полностью или частично заменены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений или муниципальных районов (городских округов), устанавливается, начиная с 1 января 2009 г. Не на 1 год, а на срок не менее 3 лет (ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса). При этом введена норма о необходимости согласования такой замены с представительными органами муниципальных образований при составлении (или утверждении) бюджета субъекта РФ.

    Проблема замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от каких-либо иных налогов, кроме НДФЛ, имеет важное практическое значение. Обусловлено это в значительной мере тем, что необходимы достаточно достоверные расчеты прогнозируемых налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений, что в настоящее время проблематично ввиду отсутствия достаточной информации о налоговой базе по всем налогам. В меньшей степени это относится к НДФЛ.

    Опасность отсутствия информации объяснима тем, что потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ в объеме ниже расчетной дотации компенсации из бюджета субъекта РФ и учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат. В случае применения указанной нормы ко всем налогам данная опасность многократно возрастает.

    В связи с этим одним из самых  «опасных»,  предложений является предложение о пролонгации действовавшей в переходный период реализации нормы о возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. По мнению авторов предложения, это позволит сократить встречные финансовые потоки между бюджетами субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований.

    Введение  указанной нормы на переходный период было обусловлено «слабостью» вновь  образованных поселений, и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также тем, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований в 2006-2008 гг. могли распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.

    После введения в действие ФЗ № 131-ФЗ в  полном объеме вышеназванные проблемы нивелируются. Кроме того, использование одновременно дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, а также режима «отрицательного трансферта» для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований можно сравнить с установлением одного и того же объекта налогообложения при введении разных налогов. Как показывает мировая практика правомерно использовать одновременно только один из вышеназванных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

    Думаю, что органами государственной власти субъектов РФ следует расширять практику дополнительного закрепления за местными бюджетами отчислений от налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на прибыль организаций, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, налоговая база которых зависит от результатов деятельности и стоимости имущества предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований.

    Необходимо  остановиться на ряде предложений, которые  на наш взгляд, не могут привести к совершенствованию межбюджетных отношений. Среди них предложение  о замене обязательной передачи из бюджета субъекта РФ местным бюджетам 10% НДФЛ, установленного ст. 58 Кодекса, на право осуществлять обязательную передачу в местные бюджеты отчислений от иных федеральных или региональных налогов, в объеме, соответствующем объему 10-процентных отчислений НДФЛ. Обосновывается данное предложение тем, что передача в местные бюджеты указанных налогов по дифференцированным нормативам отчислений расширит возможности муниципалитетов по мобилизации дополнительных доходов в местные бюджеты, снизит нагрузку на региональный бюджет в части оказания финансовой помощи местным бюджетам.

    Однако  обязанность органов государственной  власти субъектов РФ по установлению единых или дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты  от НДФЛ, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета региона, является большей гарантией для муниципальных образований по сравнению с передачей в местные бюджеты отчислений от иных федеральных и региональных налогов. Обусловлено это стабильностью поступлений от НДФЛ, их значительным объемом, а также равномерностью распределения налоговой базы по данному налогу.

    Еще менее обоснованным является предложение  об использовании (в отличие от норм ч. 3 ст. 58 Кодекса) лишь дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от иных федеральных и (или) региональных налогов.

    Однако  установление для местных бюджетов дифференцированных (временных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов не согласуется с принципом  равенства бюджетных прав субъектов  РФ и различных типов муниципальных  образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), установленным ст. 31.1 Кодекса. Это также приведет к снижению стабильности налоговых доходов местных бюджетов и ухудшению возможностей их планирования.

    Предлагается  также закрепить на постоянной основе, предусмотренное на переходный период реформы местного самоуправления право субъекта РФ, при уровне доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, при котором возникает обязанность, по перечислению из местных бюджетов субсидий в бюджет субъекта РФ, не ниже превышения в 1,3 раза (а не ниже превышения в 2 раза) среднего уровня доходов (бюджетной обеспеченности) по поселениям или муниципальным районам (городским округам).

    При этом, по мнению авторов предложения, снижение порогового уровня, при котором возможно применение «отрицательного трансферта», позволит применять данный механизм как эффективный инструмент межбюджетного регулирования на уровне субъекта РФ.

    При введении предлагаемого порядка установления механизма «отрицательного трансферта» у муниципальных образований-доноров практически не остается стимулов для развития собственной налоговой базы. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 142.2 Кодекса субъектам предоставлено право (а не установлена обязанность) введения режима «отрицательного трансферта».

    Заключение

    Местные финансы продолжают оставаться болезненной  и до сих пор нерешенной проблемой  бюджетной политики в России. Переход  к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. При этом резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления обстоятельством стало то, что сама государственная власть была разделена также на два уровня - федеральный, с достаточно ясно очерченными полномочиями - и уровень субъектов РФ (региональный), чьи полномочия до сих пор законодательно не определены.

    В условиях, когда большинство субъектов  РФ являются получателями федеральной  финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные  бюджеты. Это решение полностью  отдано на усмотрение региональных органов  власти, которые, естественно, не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого "регулирования".