Финансовые проблемы органов самоуправления

    Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность создания контрольного органа муниципального образования в виде контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и др., причем его наличие в структуре органов местного самоуправления муниципальных образований необязательно.

    В Бюджетном кодексе не раскрываются понятия «органы финансового  контроля», «контрольные органы муниципальных  образований» и «собственные контрольные органы представительных органов муниципальных образований». Более того, в разных статьях Кодекса статус органов муниципального финансового контроля, их компетенция и порядок создания трактуются неодинаково, что создает проблемы, связанные с единообразием применения законодательных норм на практике. Так, в ст. 158 Кодекса применяется понятие «органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами муниципальных образований», в ст. 2644 используется термин «орган муниципального финансового контроля, сформированный на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Кодекса», а в ст. 270 вводится понятие «контрольный орган муниципального образования». Кроме того, согласно ст. 265 Кодекса представительные органы муниципальных образований могут создать собственные контрольные органы.

    Одной из основных задач реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Устранение этой проблемы невозможно без создания необходимой законодательной базы. В настоящее время приняты основополагающие законодательные акты, обеспечивающие формирование экономических основ местного самоуправления, внесены концептуальные изменения в Бюджетный кодекс, определяющие принципы формирования межбюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

    Однако  ряд положений указанных законодательных  актов требует уточнения. Кроме того, необходимо более четко согласовать положения Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ, регулирующие вопросы формирования финансовой основы местного самоуправления и межбюджетных отношений. Правительству РФ нужно подготовить и представить в Государственную Думу законопроект, предусматривающий внесение в Кодекс и Закон № 131-ФЗ комплексных и системных изменений, которые позволят устранить имеющиеся в них противоречия и недостатки. В этом случае удастся решить многие проблемы, возникающие у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации положений Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ, что будет способствовать более успешному проведению реформ.

    2. Финансовые основы местного самоуправления

    Несмотря  на принятие Бюджетного и Налогового кодексов, законов о разделении полномочий органов власти субъектов РФ и  местного самоуправления, в бюджетной  системе не обеспечивается равновесие между централизацией финансовых ресурсов и федерализацией бюджетных отношений.

    Велика  финансовая зависимость нижестоящих  уровней власти от вышестоящих, слабо  действуют механизмы увеличения собственных налоговых доходов. Наблюдается резкая дифференциация бюджетной обеспеченности. В муниципальных  образованиях, с одной стороны, растут затраты на предоставление услуг, с  другой, сокращается сфера муниципального обслуживания, доходная база местного самоуправления.

    Потребность в финансовых ресурсах целиком и  полностью определяется объемом  выполняемых функций, расходных  обязательств. Но в одном случае эффективнее централизация функция, в другом, наоборот, децентрализация. При делегировании функций возможно сочетание централизации доходных источников с децентрализацией расходных полномочий. В процессе разграничения устанавливается, какой уровень власти должен осуществлять нормативно-правовое регулирование, обеспечивать бюджетное финансирование, непосредственно предоставлять услуги.

    Бюджетная система является бастионом государственного планирования и регулирования социальной сферы, а местная власть всегда функционирует в русле общегосударственных интересов без претензий на какую-то автономность, расходуя общенародные деньги в виде налоговых доходов или финансовой поддержки.

    Однако  вопросы местного значения сформулированы так, что меру участия и ответственности местного самоуправления установить весьма затруднительно без дополнительных подзаконных актов и разъяснений. А от трактовки содержательной части каждой функции зависит потребность в финансировании. Например, в части энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации местное самоуправление отвечает только за организацию, но не развитие. В жилищной сфере на местное самоуправление возложено обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жильем в соответствии с жилищным законодательством, то есть, роль местного самоуправления сформулирована весьма неконкретно.

    Для финансового обеспечения вопросов местного значения предназначаются  налоговые доходы, местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, закрепляемые на постоянной или временной основе, безвозмездные перечисления вышестоящих бюджетов. Множественность каналов поступления средств вовсе не гарантирует их достаточность для обеспечения бюджетной потребности, даже учитывая сокращение расходных обязательств. Почти каждое муниципальное образование, нуждается в необходимых ему финансовых ресурсах, средствах, которые оно может планировать и использовать.

    В мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории, непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. При этом сторонники концепции полного налогового права стоят за предоставление местному самоуправлению права вводить любые налоги для обеспечения законодательно закрепленных функций. В условиях России это невозможно реализовать даже технически. Практически все элементы налогообложения определяются НК РФ. Более того, распределение видов налогов по уровням компетенции во многом потеряло экономический и фискальный смысл, т.к. около 95% платежей поступает за счет федеральных налогов.

    Программа развития бюджетного федерализма высказывается  за принцип «один налог - один бюджет», в НК РФ он реализован закреплением за местными бюджетами двух налогов: земельного и на имущество физических лиц. Сам по себе этот принцип имеет преимущества: не нужно перераспределение платежей, больше свободы действий у органа власти. Но емкость указанных налогов мала, они не меняют финансовую ситуацию в муниципальных образованиях. Закрепление налогов по уровням бюджетной системы происходит без должного учета реальных денежных средств, которые может обеспечить тот или иной налог конкретный территории. По-прежнему основным источником доходов остаются совместные (расщепляемые) налоги.

    В бюджеты муниципальных образований  налоговые платежи зачисляются  по единым нормативам, установленным непосредственно БК РФ, а также законами субъектов РФ. Муниципальные образования глубоко дифференцируются по налоговому потенциалу и расходным потребностям. Единые ставки и нормативы отчислений от налоговых платежей, накладываясь на различные условия по территориям, создают ситуацию недостатка средств у одних и избытка у других муниципальных образований. Это вызывает необходимость перераспределения средств из вышестоящего бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности. Представляемые субсидии призваны корректировать неравномерное распределение расходов и источников финансирования, и не предназначаются для реализации определенных проектов. Порядок предоставления перераспределяемых средств согласовывается с органами местного самоуправления и не должен ограничивать свободу их выбора в рамках собственной компетенции.

    Но  предоставление средств через налоговые  доходы по единым ставкам и нормативам отчислений усугубляет неравенство независимо от финансово-экономического положения муниципальных образований. Одновременно оно обуславливает необходимость централизации налоговых доходов в вышестоящих бюджетах, чтобы предоставлять средства низкодоходным бюджетам.

    Основная  часть бюджетных доходов поступает  с помощью налоговых инструментов. Чем справедливее распределены налоговые  доходы, тем меньше потребность в  дотационном выравнивании, для него остается небольшое пространство. Между тем законодательство весьма узко трактует термин «выравнивание бюджетной обеспеченности». Налоговые доходы в процесс выравнивания практически не включатся, т.к. распределяются по единым нормативам отчислений.

    Методика  выравнивания зарегулирована силой  ФЗ, но реально оно не обеспечивается. Выравнивание сведено к дотациям из бюджетных фондов, финансовой поддержки нижестоящих бюджетов по критерию душевого бюджетного дохода муниципального образования в сравнении со средним по субъекту РФ. Выровнять финансовые возможности пропорционально численности населения полностью невозможно. Например, в одном поселении есть развитая социальная инфраструктура, она требует больших затрат, а в другом ее почти нет, хотя численность населения может быть одинаковой, т.е. расходные потребности в разных муниципальных образованиях несопоставимы. Право на финансовую поддержку получают территории с уровнем дохода ниже среднего или на основе другого критерия.

    Не  включаются в выравнивание высокодоходные территории, за исключением случаев, когда уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания в отчетном году в расчете на жителя в 2 и более раза превышал средний уровень по субъекту РФ. Тогда может быть предусмотрено перечисление из данного местного бюджета в региональный ФФПМР (ГО) (Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)) 50% превышения (либо другие меры).

    Объем дотации должен исчисляться с  учетом финансовых возможностей органов  местного самоуправления осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, а не в зависимости от их отношения к среднему уровню. Поэтому корректное решение проблемы должно включать изъятие сверхдоходов у одних и доначисления другим, исходя из соотношения расходных обязательств и бюджетной (налоговой) обеспеченности.

    Если  же использовать механизм дифференциации отчислений от налоговых платежей, то эффективность выравнивания существенно повышается и сводится на «нет» проблема налоговых сверхдоходов отдельных местных бюджетов.

    Дифференциация  нормативов отчислений от налогов не равноценна их полной индивидуализации, вполне возможны и групповые нормативы, хотя и индивидуальный подход к формированию местных бюджетов исключать нельзя как способ учета особенностей каждого муниципального образования. Иной подход противоречит конституционным гарантиям социального обслуживания населения на любой территории страны.

    В процесс расчётов при выравнивании включается один налог за другим, пока в том или ином муниципальном  образовании расходные потребности  не сравняются с бюджетной (налоговой) обеспеченностью. Бюджетам таких муниципальных образований не требуются дотации из специальных фондов. Перекрываются и каналы искусственного образования сверхдоходов других местных бюджетов. Гарантируется обеспечение расходных обязательств при минимальной сумме средств фонда финансовой поддержки.

    Такой подход стимулирует активность местных  властей в расширении доходной базы территории, развитии ее экономики, поощрении хозяйственной инициативы.

    Однако  нормативные акты в рамках административной реформы ориентируют на отделение  в управлении хозяйственных функций  о административных и политических, переоценку вопросов местного значения, ограничение добровольных функций.

    Выведено  из структуры вопросов местного значения комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. В собственности муниципальных образований может находиться лишь имущество для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов власти и работников, а также выполнения отдельных государственных функций, предстоит изъятие из состава их имущества т.н. непрофильных активов. Производственные функции местного самоуправления ограничены строительством дорог, мостов в границах населенных пунктов; организацией сбора, утилизации и переработки бытовых отходов и мусора. Компетенция в сфере финансов исчерпывается формированием и исполнением бюджета. Все вращается вокруг деления налоговых поступлений в межбюджетных перечислений. Никакого сдвига в сторону усиления связи между состоянием местной экономики и финансовыми ресурсами не происходит.

    Объективно  складывающиеся условия функционирования муниципальных образований не дают повода для постановки вопроса об ограничении хозяйственной деятельности местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения не должен лишать местное самоуправление права самостоятельно зарабатывать деньги. Местное самоуправление может воспользоваться своими рычагами влияния в интересах местного сообщества, в том числе решения финансовых проблем. Кардинально они решатся лишь на основе привязки доходов к реальному сектору, прежде всего, на данной территории.

    В отношении к бизнесу местная  власть не должна занимать подчиненное  положение, не должна быть безразлична  к политическому, социальному и  деловому климату на территории. Муниципальный и частный сектор при наличии местного самоуправления не антагонисты, они взаимосвязаны и нуждаются друг в друге. Частный сектор становится элементом, субъектом муниципального хозяйства.