Финансовые проблемы органов самоуправления

    Законом № 63-ФЗ внесены изменения в ч 2 ст. 53 Закона № 131-ФЗ: с 1 января 2008 г. в данной статье отсутствует указание на возможность установления органами государственной власти субъектов РФ ограничений относительно размера и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений; осталось лишь положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда перечисленных лиц.

    В Федеральном законе «О муниципальной  службе в Российской Федерации» нормы об определении размера оплаты труда муниципальных служащих не претерпели изменений: в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта РФ, а не подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

    В результате возникли противоречия между  нормами Закона № 131-ФЗ, Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса. Правовая позиция, выработанная на основе системного толкования и анализа ряда положений названных законодательных актов, заключается в том, что порядок формирования расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления относится к сфере регулирования бюджетных правоотношений.

    Согласно  ст. 2 Бюджетного кодекса при возникновении противоречий между Бюджетным кодексом и иными федеральными законами в сфере регулирования бюджетных правоотношений применяется Кодекс. Нормы Закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений. В данном случае такие требования устанавливаются Кодексом и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Следовательно, при определении размера расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления должны применяться положения Кодекса. Тем не менее в правоприменительной практике могут возникнуть многочисленные споры о том, нормы какого законодательного акта действуют при регулировании данных вопросов. В связи с этим описанную правовую коллизию необходимо устранить в законодательном порядке.

    В ст. 136 Бюджетного кодекса в качестве еще одного условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам названо проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ не реже одного раза в два года. Такая проверка должна проводиться в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов.

    Однако  в Кодексе не учитывается тот  факт, что субъекты РФ могут наделить органы местного самоуправления муниципальных  районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, входящих в состав муниципальных районов. В этом случае дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению из бюджетов субъектов РФ в бюджеты поселений, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов в форме субвенций.

    Финансовое  обеспечение подобных государственных  полномочий приведет к уменьшению доли межбюджетных трансфертов, предоставляемой  из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений. При этом в нормах Бюджетного кодекса органам местного самоуправления муниципальных районов не дано аналогичного права на проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, если доля межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов превысит в бюджетах поселений определенное значение.

    Таким образом, в случае наделения органов  местного самоуправления муниципальных районов указанными государственными полномочиями может не возникнуть основания для проведения контрольными органами субъекта РФ внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, а также для передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.

    Кроме того, у субъектов РФ может отсутствовать  право требовать от поселений  выполнения других условий предоставления в их бюджеты межбюджетных трансфертов. К таким условиям относятся подписание соглашений органами местного самоуправления с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, а также представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета.

    Положения ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса предусматривают отнесение полномочий по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счет средств местного бюджета, к полномочиям местной администрации муниципального образования. Однако согласно нормам Закона № 131-ФЗ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Долгосрочные целевые программы могут рассматриваться как один из видов программ развития муниципального образования. В связи с этим положения Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ в части определения полномочий органов местного самоуправления по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм) требуют уточнения.

    В нормах Закона № 131-ФЗ предусматривается возможность образования в составе расходов бюджета субъекта РФ двух фондов – муниципального развития и софинансирования социальных расходов – в целях предоставления местным бюджетам субсидий соответственно для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований и для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ. В то же время согласно положениям Бюджетного кодекса предусматривается образование единого регионального фонда софинансирования расходов, куда включаются все субсидии, которые предоставляются местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

    В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 137 Бюджетного кодекса, дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений предоставляются бюджетам поселений с учетом численности жителей и/или бюджетной обеспеченности. Данная поправка предоставляет субъектам РФ больше возможностей для формирования эффективной системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от специфики и условий их социально-экономического развития, налогового потенциала, различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных факторов. Вместе с тем Закон № 131-ФЗ предусматривает, что дотации из указанного фонда выделяются бюджетам поселений только исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя. В результате между нормами указанных законодательных актов возникло противоречие.

    Существенным  недостатком Бюджетного кодекса  является и то, что в нем не определен порядок предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений исходя из бюджетной обеспеченности поселений, что создает внутренние противоречия между положениями Кодекса. Такой порядок предусмотрен лишь нормами Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» и Закона № 131-ФЗ, который действует только на переходный период до 1 января 2009 г. При этом он не применяется в отношении городских округов.

    В ст. 1422 и 1423 Бюджетного кодекса оговаривается предоставление средств из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в бюджеты субъектов РФ в качестве отрицательных трансфертов, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Согласно ранее действующей редакции указанных статей Кодекса данные средства должны были направляться в виде субвенций, что создавало внутренние противоречия между положениями Кодекса.

    Такая несогласованность между нормами  Кодекса возникала в связи  с тем, что региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов) формируются не только за счет указанных средств местных бюджетов, но и за счет собственных доходов бюджетов субъектов РФ.

    В соответствии с Федеральным законом  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Следовательно, средства местных бюджетов, перечисляемые в региональные бюджеты в качестве отрицательных трансфертов, предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих из полномочий органов государственной власти субъектов РФ, и должны определяться исключительно как субсидии.

    Нормами Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ предусматривается особый порядок финансового обеспечения вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если представительный орган муниципальных районов формируется из глав поселений, входящих в состав этого района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Однако возможность финансирования названных вопросов за счет иных доходов бюджетов муниципальных районов ранее отсутствовала, что не соответствовало ст. 31 Кодекса, поскольку ограничивало финансовую самостоятельность этих муниципальных районов и снижало уровень финансового обеспечения соответствующих муниципальных услуг.

    В целях устранения правовых коллизий Законом № 63-ФЗ в нормы Кодекса внесены изменения, касающиеся предоставления субсидий на указанные цели; в то же время в Законе № 131-ФЗ по-прежнему говорится о субвенциях.

    На  сегодняшний день действует ряд  положений Бюджетного кодекса, которые  необходимо привести в соответствии с Конституцией РФ и Законом № 131-ФЗ. В частности, Законом № 63-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен нормой о том, что в установленном Федеральным казначейством порядке отдельные функции финансовых органов муниципальных образований по исполнению бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и местными администрациями (п. 2 ст. 166.1). В связи с этим Кодексом допускается передача федеральным органам исполнительной власти бюджетных полномочий органов местного самоуправления, касающихся расходования средств местных бюджетов, и санкционирование их выплаты с единого счета местного бюджета.

    Однако  Конституционный Суд РФ придерживается иной позиции: в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П указано, что передача органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на основе соглашений запрещена, равно как и передача указанных полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации. Кроме того, нормы ст. 215.1 Кодекса возлагают на Федеральное казначейство только функции по осуществлению кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, то есть проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет муниципального образования и кассовым выплатам из него.

    В ст. 6 Бюджетного кодекса дается определение понятия «финансовые органы муниципальных образований»: к их числу отнесены органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Вместе с тем в соответствии с нормами Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

    В данном положении Кодекса не учитывается  тот факт, что функциями финансовых органов могут быть наделены местные  администрации муниципальных образований  в целом, а не только их структурные подразделения в виде органов местных администраций или должностные лица. Кроме того, согласно уставам муниципальных образований финансовые органы могут быть самостоятельными органами местного самоуправления муниципального образования – в этом случае они не являются органами местных администраций.