История приватизации в России: теория и практика

Отсутствие каких-либо нормативно установленных показателей, определяющих размеры ассигнований на содержание аппарата РФФИ, позволял осуществлять финансирование расходов на содержание РФФИ по фактическим затратам. Не лимитируется финансирование расходов на цели, не связанные с мобилизацией доходов федерального бюджета. Не установлены критерии оценки эффективности и целесообразности расходования РФФИ средств, полученных от приватизации.

В результате бесконтрольного и не лимитируемого планирования расходов общая сумма расходов РФФИ, предусмотренная сметой на 1997 год и составляющая 311230 млн. рублей, в 9,5 раза больше  общей суммы расходов на 1996 год.

В 1996 году согласно отчетным данным общая сумма расходов РФФИ составила 26275 млн. рублей, в том числе сумма расходов по осуществлению аппаратом Фонда основных функций - 20217 млн. рублей.

В 1997 году общая сумма расходов РФФИ возросла более чем в 15 раз и составила 402153 млн. рублей или 129,2 % от предусмотренного сметой, в том числе расходы Фонда, связанные с осуществлением основных функций - 391928 млн. рублей. Корректировка утвержденной сметы расходов в связи с перерасходом запланированного объема средств не проводилась.

При небольшом увеличении числа работников РФФИ усредненные показатели расходов на одну штатную единицу в месяц соответственно возросли и составили в 1996 году  13,4 млн. рублей  (расчет 26275:163 ед.: 12 мес.), а в 1997 году - 204,3 млн. рублей (402153:164:12).

Одной из причин значительного увеличения расходов в 1997 году явился рост затрат на ремонт помещений, представительские мероприятия за рубежом, приобретение квартир, автомобилей и другие цели. Сметные ассигнования по этим статьям были определены при формировании смет произвольно без необходимых обоснований, причем завышенные суммы постатейных сметных ассигнований позволяли РФФИ при росте фактических расходов на содержание показывать в отчетах значительную экономию.

РФФИ в нарушение установленных нормативов распределения средств, поступающих от приватизации, увеличивал собственные средства, в ущерб фондов имущества субъектов Федерации.

В нарушение п. 4  статьи 3 и статьи 12 Закона Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» РФФИ включил в договоры поручения, заключенные с фондами имущества субъектов Федерации, положение о том, что в случаях, когда продавцом федеральной собственности является непосредственно РФФИ, отчисления средств приватизации в пользу РФФИ производится по сумме нормативов, установленных для РФФИ и соответствующего территориального фонда. Незаконное включение в договоры поручения положения, существенно ущемляющего права территориальных фондов имущества, стало возможным в связи с наделением РФФИ функциями органа государственной власти, предусматривающими подчиненность территориальных фондов РФФИ. При этом РФФИ руководствовался противоправным письмом первого заместителя Председателя Госкомимущества России  П.П. Мостового от 28 октября 1994 года № ПМ-9252.

На основании этого письма по всем видам продаж приватизированной федеральной собственности, осуществленных РФФИ, в доход РФФИ отчислялось 4,8 % от общей суммы полученных от продажи средств, а не 0,8 % как это установлено действующими нормативами. Более того, даже по продажам, осуществленным РФФИ совместно с фондами имущества  субъектов Федерации,  средства, предназначенные согласно нормативам РФФИ и территориальному фонду имущества, распределялись поровну: 2,4 %  - РФФИ, 2,4 %  - территориальному фонду имущества.

Так, по итогам конкурсов по продаже акций ОАО “Мурманские авиалинии” и ОАО «Аэропорт Мурманск», проведенных РФФИ совместно с фондом имущества Мурманской области, последнему перечислено, соответственно 312,2 млн. рублей и 243,6 млн. рублей, что составляет 2,4 % от общей суммы полученных средств. По итогам проведения инвестиционного конкурса по продаже акций ОАО «Тюменская нефтяная компания» фонду имущества Ханты-Мансийского автономного округа перечислено 3480 млн. рублей или 2,4 % от общей суммы полученных средств.  

В результате незаконных действий при распределении средств от приватизации РФФИ за 1996 и 1997 годы перечислил в свой доход и в качестве вознаграждения другим организациям более 350000 млн. рублей, предназначенным согласно установленным нормативам фондам имущества субъектов Федерации.

Практически все функции по организации и проведению специализированных денежных аукционов осуществлялись генеральными агентами РФФИ, основным из которых являлась ОАО «Федеральная фондовая корпорация» (ФФК), которая в 1996 году организовала и участвовала в проведении 17 специализированных аукционов из 18, проведенных РФФИ, а в 1997 году - 22 из 23 проведенных специализированных аукционов.

Открытое акционерное общество «Федеральная фондовая корпорация» было учреждено 30 декабря 1994 года.  Учредителями являлись: Российский фонд федерального имущества, восемь региональных фондов имущества и несколько частных фирм, в основном, специализирующихся на работе с ценными бумагами. В соответствии с Уставом, Корпорация осуществляет деятельность на рынке ценных бумаг  как исключительную. Решением Министерства финансов Российской Федерации от 7 июня 1995 года Корпорации было предоставлено право на осуществление деятельности на рынке ценных бумаг в качестве инвестиционной компании, финансового брокера и инвестиционного консультанта. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг 24 сентября 1997 года выдала ФФК лицензии на осуществление дилерской и брокерской деятельности по операциям с ценными бумагами.

На основании заключенных с РФФИ Соглашения  № 01-1 от 17 мая 1995 г. и  агентского договора  № 01-2-14/17 от 27 июня 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями ФФК принимает обязательство осуществлять от имени, по поручению и за счет Фонда функции генерального агента по организации специализированных аукционов, в том числе межрегиональных и всероссийских, по продаже находящихся в государственной собственности акций ОАО, созданных в процессе приватизации.

В соответствии с Договором,  ФФК формирует сеть своих агентов путем заключения по поручению и от имени РФФИ  договоров поручения  с юридическими лицами, которые осуществляют организацию приема и учета заявок от участников аукционов, а также другие функции, предусмотренные договором.

За осуществление  мероприятий по организации и проведению аукциона РФФИ, в нарушение установленного Указами Президента Российской Федерации  порядка, выплачивает ФФК и ее агентам на местах  вознаграждение в размере 4 % от общей суммы полученных средств.

В соответствии с агентским договором, величина вознаграждения агентов при проведении аукционов  составляет  для немосковских агентов - 3,2 % от суммы средств, собранных по итогам аукциона за реализованные через агента акции,   для московских агентов - от 2 % до 3,2 % в зависимости от величины суммы средств, собранных по итогам аукциона за реализованные через агентов акции.

Сумма вознаграждения  ФФК и сумма вознаграждения агентов фиксировалась в акте сдачи-приемки работ  ФФК с РФФИ и  в полном объеме перечислялась на счета ФФК после подведения итогов каждого аукциона. Далее на основании подписанных актов сдачи-приемки денежных средств в течение 5 банковских дней с момента зачисления денег перечислялась ФФК агентам в качестве причитающегося последним вознаграждения согласно ведомостей на перечисление денежных средств.

Общий размер вознаграждения ФФК и агентов на местах составлял 4 % от суммы средств, принятых в оплату акций по итогам аукционов, что являлось нарушением «Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в российской Федерации после 1 июля 1994 года», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535, в части распределения средств, поступивших от приватизации по установленным нормативам, а также последующих Указов Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 года № 478 и от 18 сентября 1996 года № 1368. Вознаграждение ФФК и другим агентам могло выплачиваться только из средств, направляемых в соответствии с установленными нормативами в РФФИ, т.е. не могло превышать 0,8 % от суммы средств, полученных при продаже пакета акций.

Фактически при  распределении средств, полученных по итогам аукционов, РФФИ оставлял себе 0,8 % от общей суммы полученных средств, а 4 % от средств, предназначенных в соответствии с нормативами фондам имущества субъектов Федерации, перечислял в качестве вознаграждения ФФК и ее агентам. Причем, фонды имущества субъектов Федерации, которым в соответствии с нормативами принадлежат  эти 4 % от общей суммы средств могли получать принадлежащие им средства в качестве вознаграждения, только заключив агентский договор с ФФК.

Таким образом, ФФК и ее агентам за проведение 61 специализированного аукциона по поручению РФФИ (без участия региональных фондов имущества) с общей суммой вырученных средств  8728955 млн. рублей было выплачено в качестве вознаграждения  418989 млн. рублей. С учетом того, что по итогам каждого аукциона 0,8 % от общей суммы полученных средств перечислялось РФФИ, денежные средства в размере 418989 млн. рублей были выплачены сверх установленного норматива и подлежали перечислению в доход  федерального бюджета. Из этих средств 279326 млн. рублей  или 3,2 % от общей суммы вырученных от продажи акций средств выплачены ФФК и ее агентам незаконно и подлежали взысканию с них.

За проверяемый период  1999-2000 годы все расходы РФФИ планировались по смете расходов, утверждаемой Председателем РФФИ. При этом в большинстве расчетов использовались повышающие коэффициенты с произвольно выбранными величинами. Отсутствие каких-либо нормативно установленных показателей, определяющих размеры ассигнований на содержание аппарата РФФИ, позволяло осуществлять финансирование расходов по содержанию РФФИ по фактическим затратам.

В отчетах за 1999-2000 годы, представленных РФФИ в Правительство Российской Федерации, суммы средств  по доходной и по расходной частям смет имели расхождение с фактическими  данными.

Денежные средства, причитающиеся РФФИ в соответствии с нормативами, учитываются на балансовом счете 88-32 «Средства от приватизации и продажи федерального имущества, начисленные РФФИ» и после зачисления их на расчетный счет РФФИ использовались на покрытие расходов, связанных с осуществлением деятельности Фонда. На этот же расчетный счет зачислялись  денежные средства, полученные от коммерческой деятельности РФФИ, а именно:

-          проценты от размещения свободных денежных средств на депозитах;

-          средства от изменения курсовой разницы;

-          штрафы;

-          прочие поступления.

Смета расходов РФФИ на 1999 год в сумме 247,6 млн. рублей была утверждена Председателем РФФИ  И.И. Шуваловым 11 января 1999 года. Остаток средств РФФИ по состоянию на 1 января 1999 года составлял 228,5 млн. рублей,  то есть смета расходов на 92,3% покрывалась имеющимися средствами.

Процент отчислений  РФФИ от приватизационных средств в бюджете 1999 года был установлен в размере 1,5%, кроме того РФФИ получал дополнительно средства от продаж, проведенных фондами имущества субъектов федерации.

              Всего в 1999 году по всем источникам финансирования РФФИ было получено 199,1 млн. рублей. Таким образом, в 1999 году в распоряжении РФФИ были средства в сумме 427,6 млн. рублей. Остаток средств на 1 января 2000 года составил 287,6 млн. рублей. То есть было израсходовано 140,0 млн. рублей, что подтверждено данными бухгалтерии. Однако согласно исполнения сметы расходов на 1999 год, представленной Комиссии Счетной палаты Российской Федерации финансовым отделом, было израсходовано 134,7 млн. рублей, разница составляет 5,3 млн. рублей. При этом фактические расходы на содержание аппарата РФФИ составили 83,9 млн. рублей и   затраты социального характера – 8,2 млн. рублей.

Полученные средства  были израсходованы следующим образом: расходы на содержание аппарата РФФИ и затраты социального характера составили 68,3%, а расходы, связанные с основной деятельностью РФФИ  - 31,6%. При этом в расходах, связанных с основной деятельностью РФФИ, 41,8% было израсходовано на расчеты с посредниками по проведению спецаукционов и 18,5% – на привлечение финансовых консультантов, проведение оценки объектов, презентацию на международных финансовых рынках, оплату маркетинговых  исследований рынка акций предприятий.

Смета расходов РФФИ на 2000 год утверждена Председателем РФФИ И.И. Шуваловым 11 января 2000 года  в сумме 668,0 млн. рублей.

Плановое задание на продажи от Минимущества России не поступало, поэтому определить доходную часть сметы не представлялось возможным, однако при этом расходы на содержание аппарата были запланированы в сумме 137,8 млн. рублей, то есть в 1,6 раза выше фактических данных 1999 года.  Уточненная смета расходов РФФИ на 2000 год была утверждена Председателем РФФИ В.В. Малиным 1 ноября 2000 года в сумме 416,3 млн. рублей, при этом уточненные расходы на содержание аппарата составили 129,65 млн. рублей, то есть были изменены незначительно.   

Остаток средств РФФИ по состоянию на 1 января 2000 года составил 287,6 млн. рублей. В 2000 году РФФИ получил на свое содержание по всем источникам  1245,5 млн. рублей, из них в виде отчислений от приватизации в соответствии с нормативами распределения, 1204,3 млн. рублей. Таким образом, в 2000 году в распоряжении РФФИ были средства в сумме 1533,1 млн. рублей.

Процент отчислений  РФФИ от приватизационных средств в бюджете 2000 года был установлен в размере 3,2%, кроме того РФФИ также получал дополнительно средства от продаж, проведенных фондами имущества субъектов федерации.

Фактические затраты на содержание РФФИ и осуществление основной деятельности по приватизации по данным бухгалтерии составили 276,0 млн. рублей, в исполнении сметы доходов и расходов финансового отдела отражена сумма   321,2 млн. рублей, расхождение составляет 45,2 млн. рублей.

Согласно отчету об исполнении сметы расходов за 2000 год полученные РФФИ средства были использованы следующим образом: расходы на содержание аппарата РФФИ вместе с затратами социального характера составили 42,2%,  расходы, связанные с основной деятельностью РФФИ  - 57,8%.  В расходах, связанных с основной деятельностью РФФИ, 79,0% было израсходовано на расчеты с продавцами федерального имущества и 10,6% – на привлечение финансовых консультантов, проведение оценки объектов, презентацию на международных финансовых рынках, оплату маркетинговых  исследований рынка акций предприятий.

Наличие крупных сумм свободных средств позволило РФФИ только за период с апреля по декабрь 2000 года открыть 12 депозитных счетов в различных банках (в частности, в АКБ «МДМ-Банк» было размещено 535,0 млн. рублей)  и получить доход в сумме  26,7 млн. рублей. Наличие крупных сумм свободных средств у государственного учреждения позволили ему истратить 42,0 млн. рублей на покупку квартир сотрудникам, доплачивать ежемесячно дотацию на питание в сумме 1500 рублей, провести праздничный ужин стоимостью 1,0 млн. рублей.