История приватизации в России: теория и практика

Одним из источников финансирования деятельности РФФИ, согласно п. 22 Положения о РФФИ, являются средства федерального бюджета, выделение которых на содержание аппарата РФФИ является обязательным согласно положениям статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части осуществления полного или частичного финансирования государственных учреждений органами государственной власти.

Финансирование содержания аппарата РФФИ должно осуществляться согласно смете расходов, утвержденной учредителем - Правительством Российской Федерации, а учет расходования этих средств должен отражаться в балансе исполнения сметы расходов. Однако средства для этих целей из федерального бюджета  не выделялись, а финансирование содержания аппарата РФФИ осуществлялось за счет доходов, полученных от приватизации, в соответствии с общей сметой расходов, в которой были предусмотрены и иные  виды деятельности, в том числе, и на коммерческие цели.

Отсутствие каких-либо нормативно установленных показателей, определяющих размеры ассигнований на содержание аппарата РФФИ, позволило осуществлять финансирование расходов по содержанию аппарата РФФИ по фактическим затратам.

Учет средств, направляемых на обеспечение разрешенной хозяйственной деятельности, должен был отражаться в соответствии со статьей 298 Гражданского кодекса Российской Федерации на отдельном балансе, как это предусмотрено п. 22 Положения о РФФИ. В нарушение указанного порядка все расходы РФФИ планируются по смете расходов, утверждаемой Председателем РФФИ. Сметы расходов составляются  и утверждаются без каких-либо расчетов и обоснований, используются повышающие коэффициенты с произвольно и необоснованно выбранными величинами.

В качестве отчетной документации составляется отчет об исполнении сметы расходов и бухгалтерский баланс, в которых одновременно отражаются и расходование средств на содержание РФФИ,  и результаты разрешенной хозяйственной деятельности учреждения, т.е. ведется  параллельная отчетность о проведении одних и тех же финансовых  операциях, учитываемых  по единой  системе  учета,  что противоречит п. 22 Положения о РФФИ и приводит к искажению отчетных данных, т.к. ни один из отчетных документов не отражает в полной мере финансово-хозяйственную деятельность РФФИ.      

В нарушение пункта 3.2 «Положения о порядке уплаты, распределения и контроля за поступлением средств от приватизации государственной, муниципальной собственности», учет поступающих средств от приватизации по каждому объекту приватизации в отдельности не ведется. Для получения оперативной информации о результатах приватизации по каждому конкретному объекту требуется вручную провести выборку определенных позиций из форм документов, разрозненных по подразделениям РФФИ.

Такая система учета не способствует оперативности контроля за правильностью поступления, распределения и перечисления средств от приватизации в федеральный бюджет. Кроме того, такая система учета не позволяет сбалансировать поступление и перечисление средств от приватизации на конкретную дату.

Значительная часть денежных средств от приватизации государственного имущества в бюджетную систему не попадала

При существующем порядке перечисления значительная часть денежных средств от приватизации государственного имущества в бюджетную систему не попадала.

Порядок распределения и перечисления в федеральный бюджет средств от приватизации за период 1993-2003 годы был установлен  следующими документами:

- Государственной программой приватизации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284;

- Основными положениями государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535;

- Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г.  № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации»;

-  Указом  Президента Российской Федерации от 18 сентября 1996 г.  № 1368 «О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации»; 

- Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г.  № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»;

-  постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 917 «Об утверждении нормативов распределения средств, полученных от продажи предприятий-должников, находившихся в федеральной собственности»;

- «Положением о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной и муниципальной  собственности», утвержденным  Госкомимуществом России 25 августа 1995 г. № АК-19/7370, Минфином России 1 сентября 1995 г. № 98, ГНС России 10 августа 1995 г. № ВЗ-6-15/433 и РФФИ 18 августа 1995 г. № ФИ-11-1/2459;

- Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

Порядок распределения и перечисления в федеральный бюджет средств от приватизации установлен  «Положением о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной и муниципальной  собственности», утвержденным  Госкомимуществом России 25 августа 1995 г. № АК-19/7370, Минфином России 1 сентября 1995 г. № 98, ГНС России 10 августа 1995 г.        № ВЗ-6-15/433 и РФФИ 18 августа 1995 г. № ФИ-11-1/2459.

Действующий порядок перечисления денежных средств от приватизации государственного имущества предусматривает, что распределение в соответствии с установленными нормативами получаемых от приватизации денежных средств и их перечисление осуществляются РФФИ  вне рамок бюджетного процесса. Это объясняется тем, что этот порядок был принят до введения в действие Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», а также Бюджетного кодекса Российской Федерации. На момент принятия этого порядка законодательно не было установлено, что средства от приватизации подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме и относятся к обязательным платежам в бюджет.

В соответствии с  «Порядком зачисления средств от приватизации в доход федерального бюджета», утвержденным  11 августа 1997 г. РФФИ № ФИ-10/272, Госналогслужбой России № АП-6-07/584, Минфином России      № 3-Б1-07, РФФИ перечисляет средства от приватизации в доход федерального бюджета на отдельный лицевой счет балансового счета 100 - доходы федерального бюджета в ОПЕРУ - 1 ЦБ РФ, минуя счета налоговых органов по учету доходов федерального бюджета.

Такой порядок не способствовал мобилизации доходов федерального бюджета и выводил процесс получения, учета, распределения и перечисления этих средств из-под контроля государственных налоговых органов. В результате значительная часть средств, полученных от приватизации государственного имущества, в бюджетную систему не попадала.

Согласно статье 43 Бюджетного кодекса Российской Федерации  средства, получаемые от продажи государственного имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. В соответствии  с п. 1 статьи 13 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3  денежные средства, полученные РФФИ от приватизации федерального имущества должны перечисляться в федеральный бюджет и  бюджеты субъектов Российской Федерации как обязательные платежи.

Поэтому предусмотренное  п. 3 статьи 10 вышеуказанного Закона перечисление денежных средств в соответствии с нормативами, может относиться только к распределению средств между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Любое другое распределение денежных средств, полученных в результате приватизации,  может осуществляться только после их поступления в федеральный бюджет в порядке, определенном законом о бюджете, уполномоченным на это органом государственной власти, являющимся распорядителем бюджетных средств в соответствии со статьей 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Искажение отчетности о поступлении денежных средств от приватизации в федеральный бюджет

Одной из причин искажения отчетности  является отсутствие единой формы отчетности, обязательной для всех органов и организаций и составляемой по данным бухгалтерского учета поступающих и перечисляемых финансовых средств от приватизации.

В настоящее время отчетность, представляемая территориальными фондами имущества, составляется по трем разным формам - в Госкомстат России, в Государственную налоговую инспекцию и в РФФИ, причем представляемая отчетность различается не только по форме, но и по срокам представления.

В частности, отчетность по Форме № 3 - приватизация, представляемая в  Госкомстат России, территориальными фондами имущества содержит сведения о перечислении финансовых средств на 10 и 25 число каждого месяца, а бухгалтерская отчетность фондов имущества по форме № 1-Н, регулярно сверяемая с налоговой инспекцией, ведется по состоянию на 1 число каждого месяца.  Соответственно и данные о поступающих и перечисляемых в федеральный бюджет средствах, представляемые Госкомстатом России и Минфином России не совпадают между собой и с данными, представляемыми РФФИ. 

Отсутствие единой формы отчетности позволяет РФФИ в зависимости от обстоятельств использовать разные данные о поступлении, распределении и перечислении финансовых средств для  представления отчетов.

Поступление средств от приватизации в федеральный бюджет

Счетная палата Российской Федерации систематически осуществляет контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от продажи объектов приватизации. В таблице приведены данные по наполнению федерального бюджета по данной статье дохода.

Анализ приведенных данных показал, что отсутствие Программы приватизации  не позволяло Минимуществу России и РФФИ вести планомерную работу по наполнению федерального бюджета  доходами от продажи государственной собственности.

В 1996-1997 годах плановое задание по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации государственного и муниципального имущества устанавливалось Федеральными законами Российской Федерации «О федеральном бюджете». Затем распоряжениями Минимущества России утверждалось задание по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от реализации и использования государственной собственности территориальным комитетам по управлению государственным имуществом  и согласовались представленные территориальными комитетами планы-графики продаж пакетов акций приватизированных предприятий. Задание доводилось практически до всех субъектов федерации.

1996 год.

В 1996 году, в соответствии со статьей 13 Федерального закона Российской Федерации «О федеральном бюджете на 1996 год» от 31 декабря 1995 г. № 228-ФЗ, распоряжением Госкомимущества России от 29 марта 1996 года № 421-р было утверждено задание по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от реализации и использования государственной собственности   79 субъектам Федерации. Исключение составили  республики Башкортостан, Татарстан, Северная Осетия, Кабардино-Балкарская и пять автономных округов.

Задание по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации государственного и муниципального имущества было установлено в объеме 12387000 млн. рублей. Фактические поступления средств составили 2416362 млн. рублей, в федеральный бюджет из поступивших средств,  согласно Отчету РФФИ, было перечислено 882854 млн. рублей, то есть задания по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации в 1996 г. было выполнено на  7,2 % из них от продажи федеральной собственности - 783266 млн. рублей или 89 %  от общего объема перечисленных средств.

1997 год.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О федеральном бюджете на 1997 год»  задание по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации государственного  имущества установлено в объеме 6237000 млн. рублей или половина от уровня 1996 года.

Совместным распоряжением Госкомимущества России и  РФФИ  от 21 марта 1997 года  № 174-р/24, были   утверждены «План формирования доходной части федерального бюджета на 1997 год за счет доходов от приватизации и использования государственной собственности», задания по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации и использования государственной собственности в 1997 год и «Сводный план-график продаж пакетов акций приватизированных предприятий на 1997 год».