История приватизации в России: теория и практика

Согласно Принципу 25 ВОФК должны контролировать юридические и процедурные рамки, в которых действуют посредники, и убедиться в эффективности правового регулирования в этой сфере. ИНТОСАИ специально разъясняет, что формирование рынка посредников, включая инвестиционные фонды, трасты и сеть брокеров и дилеров, является обычным следствием массовой приватизации. Причем посредниками становятся как те, кто имеет реальное представление о рыночных механизмах, так и те, кто просто выдает себя за специалиста.

«Поскольку инвесторы могут иметь недостаточно знаний о своих правах как непосредственных акционеров, они могут получить также ложное представление о своих правах, имея дело с посредниками. Такого рода факты можно увидеть на примере широко распространенных схем «финансовых пирамид» в большом числе стран. Итогом таких схем становятся не только суровые экономические потери, но также политические и социальные волнения, которые могут обернуться насилием в обществе. Для того чтобы защитить общество, государство должно установить законодательные рамки с тем, чтобы управлять как процессом возникновения, так и деятельностью подобного рода посредников». При этом ВОФК должны контролировать, насколько полно действующая правовая база устанавливает механизмы ответственности посредников за совершенные ими злоупотребления и нарушения прав граждан – участников массовой приватизации.

Законодательство периода денежной приватизации (1994-1999 гг.)

Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» свидетельствовал о переходе от «ваучерного» к денежному этапу приватизации и определял особенности приватизации в период денежной приватизации.

Формально введение новой приватизационной модели было связано с острой необходимостью решения двух задач – пополнения федерального бюджета и привлечения инвестиций для реструктурирования предприятий. Лозунг о привлечении инвестиций был чем-то вроде попытки хотя бы частично компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на предыдущем этапе.

На практике задача максимального увеличения доходов федерального бюджета стала основной, что привело, в частности, к таким неоднозначным решениям, как проведение залоговых аукционов.

По мнению экспертов, несмотря на очевидные нарушения, допущенные в ходе проведения ряда залоговых аукционов (например, случаи, когда конкурс фактически отсутствовал, а аукцион был формой завуалированного самовыкупа акций), правовые возможности для опротестования сделок могут быть ограничены наличием ряда судебных решений, подтверждающих законность результатов некоторых из проведенных аукционов. Такое положение дел еще раз подтверждает вывод о несовершенстве, неполноте и противоречивости правовой базы приватизации.

К середине 90-х годов со всей остротой встал вопрос о необходимости принятия нового закона о приватизации, а также о создании механизмов внешнего контроля за ходом приватизации. Важную роль в решении этих задач сыграла Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, которая, в частности, создала Комиссию по анализу итогов приватизации в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, инициировала серию широкомасштабных обсуждений результатов приватизации начала 90-х годов и приняла ряд значимых постановлений.

Одним из элементов формирования системы реального контроля за ходом приватизации стало принятие в 1995 году Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», наделившего этот конституционный орган правом оценивать законность, эффективность и целесообразность действий органов исполнительной власти в сфере распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи).

Кроме того, в Федеральный закон от 16 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» была включена норма, устанавливающая обязательное привлечение государственного финансового контрольного органа к определению рыночной стоимости имущества в случае, если владельцем акций общества являются государство и (или) муниципальное образование (абзац 3 части 3 статьи 77).

Однако на практике не были созданы конкретные правовые и институциональные инструменты, которые позволили бы реально включить контур внешнего государственного контроля в процесс приватизации.

Новый Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее – Закон о приватизации 1997 года) значительно улучшал правовое регулирование отношений по приватизации и содержал ряд новаций.

Закон о приватизации 1997 года частично восполнил пробелы законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов: инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

В Законе о приватизации 1997 года акцент был перенесен с приватизации предприятий на государственное имущество – имущественные доли государства в акционерных обществах. Законом устанавливались приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Статья 4 Закона предусматривала, что Программа приватизации, содержит прогноз проведения приватизации государственного имущества в соответствующих отраслях экономики Российской Федерации;

прогноз изменения платежного баланса Российской Федерации вследствие приватизации государственного имущества;

прогноз увеличения внутренних и внешних инвестиций в экономику Российской Федерации вследствие приватизации государственного имущества; требования к программам приватизации субъектов Российской Федерации в области обеспечения определенных в настоящем Федеральном законе целей и способов приватизации государственного имущества; порядок выбора способов приватизации государственного имущества и принятия решений о его приватизации, условия закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ соответственно в государственной и муниципальной собственности, а также порядок принятия решений об использовании в отношении созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ специального права на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции"); порядок оценки стоимости приватизируемого государственного имущества; определение льгот работникам государственных и муниципальных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, и порядок предоставления таких льгот; порядок и нормативы распределения денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества. В статье 16 указывались 7 способов приватизации имущества: продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;

преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в государственной или муниципальной собственности;

внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Законодательно предусматривались механизмы защиты прав собственника и инвестора, обеспечения социальных гарантий работникам открытых акционерных обществ, созданных посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий (статьи 27, 29). Кроме того, в Законе содержалась норма (статья 31), позволяющая оценивать ранее совершенные сделки приватизации государственного и муниципального имущества и признавать их ничтожными с момента их заключения, если они не содержали стоимостной оценки приватизированного имущества.

В соответствии с Законом о приватизации 1997 года Правительство Российской Федерации ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год обязано было представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации.

Вместе с тем необходимо отметить, что вопреки требованиям Закона о приватизации 1997 года Государственной Думой так и не была принята Государственная программа приватизации. На деле это означало, что Закон о приватизации 1997 года по существу не действовал, а приватизация осуществлялась на базе Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и Основных положений Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года в части, не противоречащей закону.

Анализ нормативной правовой базы в период денежной приватизации позволяет сделать выводы о том, что, несмотря на существенные положительные сдвиги, законодательство, как и в предыдущие годы, имело целый ряд недостатков.

В частности, не была обеспечена полноценная и непротиворечивая правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости. Не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве выгодоприобретателей иностранных юридических и физических лиц, в приватизации объектов стратегического характера. Не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации.

Кроме того, в нарушение статьи 3 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (Государственная программа приватизации утверждается высшим законодательным органом), статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации), а также статьи 4 Федерального закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (Государственная программа приватизации утверждается Государственной Думой), приватизация государственной собственности по-прежнему осуществлялась на основании программы приватизации, утвержденной указами Президента Российской Федерации.

Законодательство периода совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999 г. – настоящее время)

В сентябре 1999 г. Правительством Российской Федерации был принят программный документ нового периода приватизации – Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее – Концепция).

В этом документе дана общая оценка итогам предыдущих этапов приватизации с точки зрения их соответствия первоначально продекларированным целям и задачам. В частности, было отмечено следующее:

«Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 процента предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках» (часть 1 раздела II Концепции).

По мнению Правительства Российской Федерации, принятие Концепции, а на ее основе – изменение приоритетов государственной политики в области приватизации, разработка и реализация новых подходов к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, должно в результате привести к устранению негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере.

Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с новой Концепцией стало:

увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово - экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации этих целей были определены первостепенные задачи, необходимость решения которых являлись приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти: