История приватизации в России: теория и практика

завершение приватизации большинства объектов "малой приватизации" и ускорение развития на этой основе сферы торговли и услуг;

завершение в основном приватизации крупных и средних предприятий промышленности и строительства; повышение эффективности деятельности предприятий и национальной экономики в целом на основе проведения структурной перестройки экономики, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка;

привлечение инвестиций в производство, в том числе иностранных;

содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, в том числе защите прав частных собственников (акционеров).

Объекты и предприятия федеральной, государственной и муниципальной собственности исходя из возможности их приватизации распределялись на следующие группы:

объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых запрещена;

объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Правительства Российской Федерации;

объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом (далее именуется Госкомимущество России) с учетом мнения отраслевых министерств;

объекты и предприятия государственной (муниципальной) собственности, приватизация которых осуществляется в соответствии с Программой по решению органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и местными программами приватизации;

объекты и предприятия федеральной, государственной (муниципальной) собственности, подлежащие обязательной приватизации.

Анализ нормативной правовой базы, сформировавшейся в период массовой приватизации, показывает, что формализация отношений собственности, урегулирование процедур передачи государственной собственности в частные руки, введение в юридические рамки практики спонтанной приватизации предприятий, начатой еще с конца 80-х годов, серьезно отставали от стремительных процессов «первоначального накопления» российского капитала. Как в обществе, так и в органах власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации. Поэтому законодательство периода 1992-1994 гг. объективно носило внутренне противоречивый, компромиссный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование «эффективного» собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т.п.).

По оценкам ведущих экономистов, на этом этапе «практика победила идеологию. Формальные права собственности стали лишь ширмой для легализации «выедания» активов и ресурсов предприятий».

Среди серьезных недостатков законодательства 1992-1994 годов можно выделить, в частности, следующие.

В основу приватизационных мероприятий были заложены задания в относительных и расчетных показателях по приватизации государственных предприятий. Это свидетельствовало о том, что приватизация не была основана на объективном, дифференцированном и индивидуальном подходе к выбору объектов приватизации в зависимости от их прибыльности (ликвидности) в целях повышения эффективности их деятельности. В принимаемых нормативных правовых актах приватизационные мероприятия не увязывались с задачами повышения эффективности производства и наращивания объемов продукции. При этом законодательно не определялись единые социально-экономические, финансовые или иные условия для вовлечения различных предприятий в процесс приватизации.

Законодательно не были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев российского общества, и не соблюдался принцип социальной справедливости. Трудовым коллективам предприятий предоставлялись широкие льготы при приобретении имущества (акций) приватизируемых предприятий, при этом другие российские граждане, непосредственно не связанные с производством (здравоохранение, наука, образование, социальная сфера, государственное управление и т.д.), были фактически отстранены от приватизации и лишены права на соответствующую часть национального богатства.

В нормативных правовых актах не были установлены обязательные условия и требования для приватизируемых предприятий, в частности, по сохранению профиля деятельности, созданию необходимых условий для развития производственной базы, сохранения технологических связей, решению социальных проблем, охране окружающей среды, сохранению или дополнительному созданию рабочих мест и т.д.

Не определялся порядок приватизации предприятий как единых имущественных комплексов, состоящих из производственных фондов, земельных участков, зданий, сооружений, объектов инфраструктуры, объектов незавершенного строительства. Не был определен принцип адекватной возмездности при отчуждении государственного имущества, не устанавливались требования по проведению независимой оценки стоимости приватизируемого имущества, не был предусмотрен выпуск ценных бумаг на международных фондовых рынках в целях привлечения иностранных инвесторов.

В Законе о приватизации 1991 года, других нормативных правовых актах не был урегулирован порядок возмещения ущерба государству, причиненный в результате приватизации, и не была установлена ответственность должностных лиц органов государственной власти и руководителей предприятий за незаконные действия в ходе приватизации: приватизацию «запрещенных» предприятий или объектов без соответствующего решения Правительства Российской Федерации или Госкомимущества России, занижение стоимости приватизируемого имущества в результате сговора, несвоевременную оплату уставного капитала приватизируемого предприятия и неперечисление средств от приватизации в бюджеты и т.д. На начальном этапе приватизации не была наработана судебная практика по применению старых норм законодательства к новым экономическим отношениям, порожденным приватизацией.

Из-за отсутствия законодательной базы в сфере деприватизации не были определены процедуры возвращения в государственную собственность предприятий и отдельных объектов, приватизация которых была осуществлена с нарушением законодательства.

В 1992 – 1993 годах не были установлены ограничения в допуске иностранных инвесторов к приватизации стратегически важных объектов. Ограничения распространялись на предприятия топливно-энергетического комплекса, по добыче и переработке руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов. Это способствовало установлению контроля со стороны иностранных лиц над стратегически важными и экономически значимыми предприятиями оборонного комплекса и сопряженными с ними предприятиями научно-технической сферы, машиностроения, металлургии, химической промышленности.

Законодательно не были определены полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации за реализацию Государственной программы приватизации. В нарушение Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-I Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации была утверждена не законом, а Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284.

Как показали экспертные оценки Счетной палаты и практика ее контрольной деятельности, существенные недостатки правовой базы начального этапа приватизации давали возможность (или становились причиной) для серьезных злоупотреблений и финансовых нарушений в ходе приватизационных мероприятий.

Так, например, Правительство Российской Федерации в нарушение пункта 5.7 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в течение всего периода массовой приватизации не утвердило Положение о проведении инвестиционных конкурсов (торгов), вследствие чего значительная доля приватизируемого имущества, в том числе акции акционерного общества «Авиакомпания «Внуковские авиалинии», были проданы в условиях почти правового вакуума и бесконтрольности.

Утвержденное Госкомимуществом России в 1994 году Положение об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий, изобиловало множеством правовых противоречий и упущений и не содержало правового механизма реализации итогов инвестиционного конкурса. В частности, в соответствии с этим Положением переход права собственности на акции от продавца (Российского фонда федерального имущества – далее РФФИ) к победителю инвестиционного конкурса осуществлялся с момента оплаты номинальной стоимости пакета акций независимо от осуществления инвестиций, чем были созданы условия для неисполнения инвестиционных обязательств.

Ускоренная модель приватизации негативно проявилась прежде всего в формировании процедуры принятия решений по приватизации предприятий по перечню раздела 2.2 Государственной программы приватизации. Территориальным агентствам Госкомимущества России было предоставлено право самостоятельно осуществлять приватизацию предприятия, если в месячный срок с момента поступления материалов в Госкомимущество России Правительством Российской Федерации не было принято решение о разрешении или запрете приватизации (если в двухнедельный срок Правительство Российской Федерации не принимает мотивированного решения о запрещении приватизации, план приватизации считается утвержденным, а предприятие – подлежащим приватизации).

В условиях безответственности должностных лиц Госкомимущества России (зачастую дела направлялись в Правительство Российской Федерации через 2-4 месяца после их поступления в Комитет) эти нормы позволяли территориальным агентствам без решений Правительства Российской Федерации и заключений отраслевых министерств (ведомств) приватизировать предприятия федеральной собственности, в том числе относящиеся к оборонно-промышленному комплексу.

Так, например, без решений Правительства Российской Федерации и без заключений Госкомоборонпрома России территориальными агентствами были приватизированы Смоленский авиационный завод, Рыбинский моторостроительный завод, Рыбинский КБ моторостроения, Самарское госпредприятие «Старт», Уфимское моторостроительное производственное объединение, Уралмашзавод, ЛНПО «Пролетарский завод», производственное объединение «Знамя Октября», ЦНИИ «Румб», Балтийский завод и многие другие предприятия оборонной промышленности.

Госкомимущество России в большинстве случаев не регистрировал нормативные акты межведомственного характера в Министерстве юстиции Российской Федерации, и эти акты в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» не влекли за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могли служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений. Это, с одной стороны, ставило под сомнение правомерность вполне законных сделок, а с другой – позволяло органам в сфере приватизации действовать неправомерно и нарушать положения этих же нормативных актов, ссылаясь на их незаконность. В частности, КУГИ г. Находки в нарушение установленного порядка не закрепил 20% акций ОАО «Нефтепорт» в государственной собственности, ссылаясь на то, что распоряжение Госкомимущества России от 4 ноября 1992 г. № 700-р на момент принятия плана приватизации не было зарегистрировано в Минюсте России – в дальнейшем эти действия были признаны арбитражным судом правомерными.

При анализе законодательной базы начального этапа приватизации необходимо также учитывать тот факт, что разгосударствление собственности является лишь одной из составных частей более общего процесса трансформации отношений собственности. Не менее важной задачей является обеспечение гарантий экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без наличия соответствующих правовых и институциональных условий. Фактически приватизированные предприятия в начале 90-х годов были обречены на неэффективность, поскольку отсутствовали механизмы реализации новых форм собственности: не были приняты законы об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, оказались не созданы эффективная банковская система и страховой рынок и т.д. Кроме того, следует также отметить, что массовая приватизация в Российской Федерации произошла в период, когда отсутствовали не только какие-либо органы внешнего финансового контроля, но и сами представления о необходимости вовлечения независимых контрольных институтов в приватизационные процессы. Недостаток контроля привел к серьезным нарушениям не только приватизационных процедур, но также прав граждан – простых акционеров.

Возможно, итоги «ваучерной» приватизации были бы несколько иными, если бы в нашей стране был использован зарубежный опыт участия высших органов финансового контроля в проведении массовой приватизации. Однако, как известно, история не знает сослагательного наклонения.

Тем не менее видится целесообразным указать, что существующие международные стандарты аудита приватизации предполагают не только возможность, но и обязательность привлечения высших органов финансового контроля к контролю за ходом массовой приватизации.

Так, например, согласно принципам, изложенным в Руководстве по стандартам аудита приватизации, ВОФК должны контролировать процесс обучения широкой общественности новым знаниям и практическим навыкам, связанным с участием граждан в массовой приватизации. В частности, контрольные органы должны внимательно оценивать эффективность просветительских кампаний, проводимых государством, оценивать механизмы, используемые для распространения ключевой информации о предприятиях, продаваемых на основании программы массовой приватизации. При этом ВОФК должны убедиться, что уровень знаний граждан и качество подаваемой им информации являются достаточными для того, чтобы потенциальные «массовые инвесторы» могли принять взвешенное решение (Раздел 5, Принцип 24).

Кроме того, международные стандарты требуют, чтобы ВОФК уделяли особое внимание контролю за действиями посредников (брокеров, дилеров, инвестиционных фондов, трастов и пр.) в условиях массовой приватизации.