История приватизации в России: теория и практика

Польская модель всеобщей приватизации исходила из концепции, что контроль над предприятиями должен быть сконцентрирован в руках малого количества фондов. Расчет строился на сбросе населением акций предприятий и фондов.

Достоинством чехословацкого подхода к приватизации является скорость преобразований. Однако за скорость приватизации пришлось платить ценой неполноты, половинчатости преобразований. В целом ряде случаев приватизация осуществлялась скорее по форме, чем по существу, а фактическими владельцами многих предприятий была и остается местная администрация. В России подобная практика приняла еще более уродливые формы.

Серьезным отличием приватизации в странах Восточной Европы является также то, что Венгрия, Чехия и Польша, в отличии от России, имели возможность решать вопрос недостаточности инвестиций путем привлечения иностранного капитала.

2. Нормативно-правовое обеспечение и регулирование приватизации

Нормативная база  приватизации: общие замечания

В 90-х годах формирование приватизационного законодательства в России развивалось конфликтно как из-за развернувшихся в стране острых дискуссий по моделям приватизации, так и из-за противоречий между ветвями власти, прежде всего между неолиберальной реформаторской линией правительства и президента и позицией законодательной власти, акцентировавшей проблемы социального равенства в реформах и социальную справедливость приватизации. В связи с этим такие важные концептуальные решения и практические меры, как чековая приватизация и залоговые аукционы, осуществлялись на основе указов президента и специальных программ, также утвержденных президентскими указами и не получившими статуса законодательной нормы. При этом нормы первого российского закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3.07.1991г. практически противоречили модели реформаторов по всем ключевым вопросам: скорость проведения, права основных социальных групп, конкретные механизмы приватизационных сделок и др.

Относительный баланс влияния ветвей власти на приватизационный процесс был достигнут во втором федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» от 21.07.1997г. Закон делал акцент уже не на предприятия, а на имущественные доли государства, причем приватизация переставала быть обязательным ежегодным заданием правительства. Набор методов приватизации существенно расширен как за счет введения принципиально новых (например, коммерческие конкурсы с инвестиционными и социальными условиями), так и за счет легализации методов, уже использовавшихся несанкционированно в практике продаж например, продажа производных ценных бумаг). Льготы работникам приватизируемых предприятий, беспрецедентные по своим масштабам на ваучерном этапе, стали более гибкими и даже необязательными в зависимости от конкретных условий проведения приватизационных сделок. Оценка имущественных комплексов определяется совокупно на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Нормы закона о приватизации 1997г. действовали вплоть до 2002г. и определяли выбор конкретных способов продаж в период 1998-2001 гг. (см. таблицу).

Следующей законодательной вехой в реформировании отношений собственности в России стала «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», одобренная Постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 (обновленная редакция от 29.11.2000). Документ зафиксировал приоритет проблемы управления государственным имуществом перед формальным изменением формы собственности и исходит из необходимости постепенного сокращения количества государственных и муниципальных унитарных предприятий с параллельной реализацией мер по улучшению управления ими.

Таблица  – Структура приватизированного государственного и муниципального имущества

Концепция включает определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций, а также целей государства применительно к каждому предприятию; установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий, порядка принятия управленческих решений при недостижении установленных целей государства, критериев и порядка перечисления части прибыли в бюджет. Кроме того, она предусматривает ужесточение контроля над деятельностью предприятий и их руководителей.[30]

Весной 2002 г. вступил в силу новый, третий российский закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001г. Этот закон предусматривает 10 возможных способов приватизации в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж. В том числе:

1)      преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2)      продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3)      продажа акций ОАО на специализированном аукционе;

4)      продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5)      продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций ОАО;

6)      продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7)      продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8)      продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены (при несостоявшейся продаже через публичное предложение);

9)      внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО;

10)  продажа акций ОАО по результатам доверительного управления с последующим правом выкупа акций.

Нормы нового закона нацелены на то, чтобы дать возможность АО и унитарным предприятиям освободиться от неликвидов, а также повысить доходы бюджета от приватизации путем ориентации на индивидуальную стратегию продаж с учетом платежеспособного спроса. Предусмотренный законом новый приватизационный режим был дополнен нормой правительственного Постановления от 3.12.2002 №845, предусматривающей правила допуска к участию в приватизации государственного имущества профессиональных участников рынка ценных бумаг. А именно: право брокерских компаний, выигравших специальный тендер, выступать посредниками при продаже акций на фондовой бирже. Это может существенно ускорить продажу остающихся у государства миноритарных пакетов. Существенными новациями закона является возможность продажи земельных участков как составной части приватизируемого имущества (что требуется по новому Земельному кодексу РФ), а также увеличения уставных капиталов за счет прав на интеллектуальную собственность.

Таким образом, российское приватизационное законодательство последних лет достаточно полно соответствует общему направлению имущественной политики государства. В том же направлении действуют Гражданский кодекс РФ, обновленный и дополненный закон об акционерных обществах, закон о государственных унитарных предприятиях и др. Вместе с тем законодательство в области приватизации не решило пока одной из главных задач – надежной защиты прав собственности. Это относится к собственникам всех типов, включая само государство. Проблема незащищенности прав собственности несет в себе одну из главных современных угроз экономической безопасности – торможение инвестиционных процессов в экономике. Одновременно, отсутствие достаточных институциональных условий для притока денег в реальный сектор (в частности финансовых институтов для трансформации накоплений и сбережений в инвестиции), которые должны были быть созданы в ходе приватизационных процессов, обусловливает еще одну экономическую угрозу, связанную с оттоком «лишнего» капитала за рубеж.

Для понимания происходивших в  стране процессов и оценки конкретных результатов приватизации, а также определения эффективности, целесообразности и законности действий органов государственной власти по распоряжению федеральной собственностью необходимо провести анализ нормативной базы, согласно которой проводилась приватизация в 1993 – 2005 годах. За это время было издано более трех тысяч нормативных актов, направленных на регулирование процесса приватизации.

Главенствующее положение занимают три закона федерального уровня о приватизации – Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), а также Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 и иные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации также не оставили данную проблему без своего внимания.

При анализе приватизационных процессов принято выделять три периода:

Первый период – законодательство массовой (т.н. «ваучерной») приватизации (1991-1994 гг.).

Предваряют этот этап законодательные акты по приватизации, принятые Верховным Советом РСФСР еще летом 1991 года. Однако практическая реализация положений этих законов началась лишь в 1992 году.

Основной массив документов этого периода составили Указы Президента Российской Федерации, в том числе от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»; от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»; от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»; от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»; от 24 декабря 1993 г. «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» и др.

Второй период – законодательство денежной приватизации (1994-1999 гг.).

Базовым документом для начала денежной приватизации стал Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Однако важнейшим нормативным правовым актом этого периода является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

Третий период – совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999 г.- настоящее время).

Важнейшим нормативным правовым актом этого этапа является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также принятые во исполнение его требований акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации 2002-2003 гг.

Законодательство периода массовой приватизации (1991-1994 гг.)

Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (далее – Закон о приватизации 1991 года), с которого следует вести отсчет российской приватизации. Он определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам предприятий. Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 Закона Государственная программа приватизации, утверждаемая высшим законодательным органом, устанавливала цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.