Банковское законодательство и система кредитных организаций

• а) государственное учреждение;
• б) унитарное предприятие;
• в) государственную корпорацию.

Закон содержит положения, которые  в равной мере дают основания принять  и опровергнуть каждое из указанных  мнений. Банк России, как отмечают некоторые  авторы, является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным  органам, которые в настоящее  время являются учреждениями.

Действительно, министерства и ведомства, как правило, наделяются статусом госучреждения. Но наличие  управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков  учреждения является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).

Согласно ст. 2 Закона о Банке России собственником имущества Банка России является Российская Федерация. Однако собственник не финансирует Банк России, который не является бюджетной организацией и осуществляет свои расходы за счет собственных средств. При этом государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, если иное не установлено федеральными законами. Перечисленные обстоятельства исключают возможность отнесения Банка России к государственным учреждениям.

Однако нет оснований  полагать, что Закон предусматривает  для Банка России организационно-правовую форму, присущую государственным унитарным  предприятиям. В пользу этой точки  зрения говорит ряд моментов.

К Банку России перешло  имущество Госбанка СССР. Собственником  этого имущества является Российская Федерация. Коммерческая деятельность Банка России соответствует признакам  унитарного предприятия. Данная организационно-правовая форма отвечает указанным нормам Закона. Расходы Банк России осуществляет за счет доходов, полученных от банковской деятельности.

Банк России не имеет устава, он не вправе осуществлять операции с  недвижимостью (п. 3 ст. 49 Закона о Банке России), тогда как ГК РФ (п. 2 ст. 295) разрешает унитарным предприятиям с согласия собственника совершать сделки с недвижимым имуществом. В отдельных случаях (для собственных нужд) Банк России может распоряжаться своей недвижимостью без получения согласия собственника. Унитарные предприятия вправе создавать другие унитарные предприятия (п. 7 ст. 114 ГК РФ). Банк России имеет право лишь участвовать в капиталах других кредитных организаций в случаях, указанных в ст. 8 Закона о Банке России. Так, Банк России принимает участие в капитале следующих иностранных банков:

-------------------------T------------------T---------------------------¬ 

¦ Банк ¦ Город ¦ Доля акций в капитале, ¦ 

¦ ¦ ¦ принадлежащая  ЦБ РФ (%) ¦ 

+------------------------+------------------+---------------------------+

¦Московский народный банк¦Лондон  ¦ 88,9 ¦ 

+------------------------+------------------+---------------------------+

¦Eurobank ¦Париж ¦ 77,8 ¦ 

+------------------------+------------------+---------------------------+

¦Ost West Handelsbank ¦Франкфурт-на-Майне¦ 82 ¦ 

+------------------------+------------------+---------------------------+

¦Donaubank ¦Вена ¦ 49 ¦ 

+------------------------+------------------+---------------------------+

¦East-West United bank ¦Люксембург  ¦ 49 ¦ 

L------------------------+------------------+----------------------------

Следует отметить, что трудно совместить реальную - и весьма ощутимую - коммерческую деятельность Банка России с тем, что получение прибыли не является целью деятельности Банка (ст. 3 Закона).

Как видно, вывод о том, что Банк России является унитарным  предприятием, небесспорен.

Недавно в связи с внесением  изменений в Федеральный закон  от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 23 декабря 2003 г.) *(15) в литературе высказано мнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям. Ряд положений Закона о Банке России корреспондирует с нормами Закона "О некоммерческих организациях". Так, Банк России учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса (имущество Госбанка СССР перешло к Банку России); Банк России создан на основе Закона о Банке России; Банк России не имеет членства; Банк в настоящее время не имеет уставных документов, - все это соответствует требованиям ст. 7.1 Закона "О некоммерческих организациях".

Ряд правовых предписаний  исключает возможность отнесения  Банка России к некоммерческим организациям: он имеет уставный фонд, а имущество  Банка России не является его собственностью.

Вместе с тем следует  учитывать, что п. 2 ст. 50 ГК РФ предусматривает закрытый перечень организационно-правовых форм только для коммерческих организаций. Банк России, как отмечалось, в первую очередь решает ряд экономико-финансовых вопросов, коммерческая же его деятельность носит вспомогательный характер. Следовательно, в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ Банк России вправе иметь любую организационно-правовую форму. Необходимо только, чтобы правомочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом соответствовали положениям ГК РФ.

Представляется, что организационно-правовая форма Банка России должна учитывать  наличие у него на балансе как  имущества, переданного Банку как  юридическому лицу (например, уставный фонд), так и имущества Российской Федерации, которое должно находиться на отдельном балансе *(16) и которым Банк России управляет в интересах государства по поручению Российской Федерации, например золотовалютные резервы страны.

Возможность создания двух правовых режимов имущества не зависит  от организационно-правовой формы юридического лица. Однако наличие на отдельном  балансе имущества Российской Федерации  ближе к государственным учреждениям.

Таким образом, организационно-правовая форма Банка России диктуется  наличием наделенных функций и степенью его независимости.

На примере Банка России хорошо видна необходимость регулирования  вопросов создания и функционирования публичных юридических лиц, как  это имеет место во многих зарубежных странах, пример - п. 298-300 Гражданского кодекса Квебека, ст. 89 германского Гражданского уложения.

Таким образом, Банк России является государственным органом  со своей особой компетенцией и сложным  характером взаимодействия с Федеральным  Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ *(17) . Место Банка России в системе  органов власти должно быть более  ясно отражено в Конституции РФ в  соответствии с его основной функцией, направленной на проведение кредитно-расчетной  политики, а Закон о Банке России должен конкретизировать пути и формы  взаимодействия Банка России с Правительством РФ, Министерством экономического развития и торговли, другими министерствами и ведомствами.

Одним из важнейших принципов  действия Правительства РФ является проведение взвешенной денежно-кредитной  политики, обеспечивающей переход к  полной конвертируемости рубля без  его чрезмерного укрепления.

Реализация мер по регулированию  вопросов в финансовой сфере требует  согласованных действий Правительства  РФ, его федеральных министерств (в первую очередь Министерства финансов РФ, далее - Минфин России) с главным банком страны. Согласованность мероприятий при решении тех или иных проблем, возникающих в этой важнейшей области, определяет эффективность управления государством рыночными процессами.

Особенность взаимоотношений  Правительства РФ с Банком России основана на том, что Банк России не подчинен Правительству РФ. Это положение  подтверждено новым Законом о  Банке России. Однако свою основную функцию по регулированию денежной системы страны он не может выполнять  в отрыве от политики Правительства  РФ.

Председатель Банка России назначается на должность и освобождается  от должности Государственной Думой  Федерального Собрания РФ (п. "в" ст. 103 Конституции РФ). Кандидатуру Председателя Банка России в соответствии со ст. 83 Конституции РФ представляет Государственной Думе Президент РФ.

Вопросы совершенствования  банковской системы, банковского регулирования  и надзора, основных направлений  единой государственной денежно-кредитной  политики, осуществление политики валютного  регулирования и валютного контроля и многие другие отнесены к компетенции  Национального банковского совета (п. 4, 5 и др. ст. 13 Закона о Банке России). Национальный банковский совет является коллегиальным органом, в который направляются: два человека Советом Федерации Федерального Собрания РФ; три - Государственной Думой; три - Президентом РФ и три - Правительством РФ. Банк России представляет в Национальном банковском совете его председатель.

Вместе с тем согласно положению Закона о Банке России в пределах своей компетенции  Банк России осуществляет свои функции  и полномочия независимо от других федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 1). В пределах своей компетенции Банк России независим в своей деятельности, а органы государственной власти не вправе вмешиваться в его деятельность.

Закон о Банке России предусматривает, что разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной  политики Банк России осуществляет во взаимодействии с Правительством РФ (п. 1 ст. 4). Важным примером такого взаимодействия является Заявление Правительства РФ и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" *(18) .

Следует отметить, что и  в других экономически развитых государствах, в которых центральные банки  выступают проводником официальной  денежно-кредитной политики, для  них (центральных банков) характерен высокий уровень независимости  от других государственных структур. Например, согласно Закону о Банке  Японии он не является правительственным  учреждением *(19) . Это необходимо для  ограничения возможностей правительства  пользоваться средствами Банка Японии. Вместе с тем степень независимости  центральных банков неодинакова. Так, например, управляющий и два его  заместителя Банка Франции назначаются  декретом Совета Министров. Отчет об операциях Банка Франции управляющий  представляет Президенту Республики *(20) .

Немецкий федеральный  банк также не обязан выполнять указания своего правительства.

Действующее российское законодательство запрещает вмешательство государства  в деятельность юридических лиц  независимо от их организационно-правовой формы. Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях  и в порядке, предусмотренных  законом (п. 2 ст. 49 ГК РФ). Ограничения деятельности Банка России вытекают из его правоспособности, которая определяется законом. Банк России как лицо публично-правового образования наделен специальной, а не общей правоспособностью.

Характер взаимоотношений  Правительства РФ и Банка России во многом определяется правовым положением последнего. К основным функциям Банка  России следует отнести: эмиссию  банкнот; оказание разного рода услуг  для банков и небанковских кредитных  организаций; выполнение функций финансового  агента Правительства РФ; хранение золотовалютного запаса; проведение мероприятий денежно-кредитной политики.

Наряду с властными  полномочиями по регулированию денежно-кредитной  системы России, управлению банками  и иными кредитными организациями, выполнению иных функций специальной  компетенции Банк России осуществляет непосредственно банковскую деятельность на коммерческой основе. Представляется, что коммерческая деятельность не присуща  госорганам. В дальнейшем в соответствии с задачами данной работы будет исследована  деятельность Банка России как органа государственной власти, который  входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и установленным легальным характером взаимоотношений с Президентом  РФ, Федеральным Собранием и Правительством РФ.

Среди функций Банка России можно выделить две группы: те, которые  Банк России осуществляет во взаимодействии с Правительством РФ, и функции, выполняемые  им монопольно в соответствии со ст. 4 Закона о Банке России.

Взаимодействие Банка  России с Правительством РФ хорошо видно на примере осуществления  Банком России денежно-кредитной политики. Закон о Банке России предусматривает, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает  и проводит в жизнь единую государственную  денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. В этом направлении основной задачей является сохранение стабильности покупательной способности денежной единицы рубля и обеспечение  гибкой системы денежных расчетов. Банк России не регулирует масштабы кредитных  операций. Он лишь воздействует на размеры  резервов, которые банки обязаны  хранить на счетах по учету обязательных резервов, открытых в Банке России. Согласно Закону о Банке России (ст. 21) для реализации возложенных функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ.

Следует указать три главных  инструмента денежно-кредитной политики: изменение учетного процента; изменение  норм обязательных резервов банков, операции на открытом рынке (покупка и продажа  государственных обязательств) *(21) , изменение учетного процента. Для  реализации взаимодействия Банка России и Правительства РФ в разработке этих и других финансово-экономических  вопросов Председатель Банка России (либо его заместитель) участвует  в заседаниях Правительства РФ, на которых докладывает точку зрения Банка России на решение рассматриваемых  проблем, связанных с осуществлением государственной денежно-кредитной  политики.

В свою очередь, работа главного банка страны также не может осуществляться без непосредственного контакта с соответствующими министерствами и ведомствами.

Согласно ст. 21 Закона о Банке России министр финансов РФ и министр экономического развития и торговли (либо их заместители) участвуют с совещательным голосом в заседаниях Совета директоров, которому предоставлены широкие полномочия по выработке политики Банка России.

На совет директоров Банка  России, в частности, возложена задача во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и обеспечивать выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной  политики.

Значение данного взаимодействия подчеркивается в Положении о  взаимном представительстве Правительства  РФ и Банка России, утвержденном Указом Президента РФ от 15 августа 1994 г. N 1688 "О взаимном представительстве Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации" *(22) .