Банковское законодательство и система кредитных организаций

Взаимодействие Правительства  РФ, Федерального Собрания, органов  государственной власти с Банком России обеспечивается, как указывалось, также Национальным банковским советом, в задачу которого входит рассмотрение основных направлений единой государственной  кредитной политики и др. (ст. 13 Закона о Банке России).

С целью осуществления  совместной деятельности с Банком России Правительство РФ также принимает  постановления о реализации согласованных  мер в сфере денежно-кредитной  политики.

Например, Правительство  обязало Банк России и Минфин России переоформить в 2001 г. вексель Минфина России со сроком погашения до 31 декабря 2001 г. в облигации внутреннего займа *(23) .

В отдельных постановлениях Правительства РФ по экономическим  вопросам содержатся предписания Банку  России в части выполнения мероприятий, входящих в сферу его деятельности.

Характерным является постановление  Правительства РФ от 28 августа 1997 г. N 1081 "О ходе выполнения и задачах Правительства Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и программы Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг." *(24) . B данном нормативном акте предписывается ряду министерств и другим органам исполнительной власти с участием Банка России принять исчерпывающие меры по сбору страховых взносов в Пенсионный фонд.

Вместе с тем, основываясь  на правовом положении Банка России, полагаем, что в постановлениях Правительства  РФ нормы, относящиеся к деятельности Банка России, должны носить лишь рекомендательный характер.

В соответствии с новым  Законом о Банке России компетенция  Банка России расширена, в том  числе и по вопросам, которые он решает монопольно, без согласования с Правительством РФ, иными органами государственного управления. Так, Банк России осуществляет эмиссию наличных денежных знаков, организует обращение  денег и изъятие их из обращения, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, издает нормативные акты в области  банковского дела по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Банк России выдает разрешение на осуществление коммерческими  банками и небанковскими кредитными организациями банковских операций, осуществляет надзор за деятельностью  кредитных организаций, определяет им ряд обязательных экономических  нормативов.

Следует отметить, что в  ряде европейских государств контроль за деятельностью банков осуществляют центральные банки совместно  с иными государственными органами. Например, в Испании контроль над  банками помимо Банка Испании  осуществляют министерства финансов и  экономики.

В Италии в систему органов, контролирующих кредитные организации, входят не только Банк Италии, но и Межминистерский  комитет по кредитованию и сбережениям  и Министерство казначейства *(25) .

Деятельность Банка России, связанная с повышением эффективности  регулирующего воздействия на финансовое состояние банков, ведется по двум направлениям: непосредственно - путем осуществления банковского надзора, и опосредованно - с помощью мер финансовой стабилизации, макроэкономического регулирования экономики.

Представляет интерес  тот факт, что, проводя свою политику по вопросам, отнесенным к его компетенции, Банк России, как правило, сотрудничает с Минфином России, Федеральной налоговой  службой РФ, другими органами.

Важнейшей прерогативой Банка  России является право запрашивать  у коммерческих банков информацию об их деятельности. Данная информация позволяет  контролировать деятельность кредитных  организаций, ее соответствие действующему законодательству. Однако Банк России не вправе вмешиваться в оперативную  деятельность кредитных организаций. Банк России вправе запрашивать не любую информацию, а в соответствии с перечнем, установленным Советом  директоров Банка России, в который, как отмечалось, входят представители  Минфина России и Министерства экономического развития и торговли РФ (далее - Минэкономразвития России).

Взаимодействие Банка  России с Правительством РФ в решении  финансовых вопросов не ущемляет его  независимость. В настоящее время  значительно возросла роль Банка  России по регулированию денежно-кредитной  системы страны.

Банк России осуществляет важную функцию влияния на денежный рынок страны путем купли-продажи ценных бумаг. Статья 39 Закона о Банке России предоставляет Банку России право покупать и продавать государственные ценные бумаги (казначейские векселя, государственные облигации и др.). Вместе с тем в соответствии с концепцией развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации Банк России совместно с Правительством РФ активно осуществляет практику оперативного выпуска краткосрочных ценных бумаг с целью регулирования ликвидности коммерческих банков.

Ранее вопрос о наличных расчетах между организациями и  предприятиями регулировался постановлением Правительства от 17 ноября 1994 г. N 1258 "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами" *(26) .

Однако Закон о Банке  России предусматривает прерогативу  Банка России по установлению правил осуществления расчетов в Российской Федерации. В связи с этим постановлением Правительства РФ от 3 июля 1997 г. N 810 "О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. N 1258" норма о предельном размере расчетов между юридическими лицами была упразднена *(27) .

Вместе с тем в соответствии с Указанием Банка России от 14 ноября 2001 г. N 1050-у "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке" предельный размер расчетов наличными деньгами установлен в размере 60 тыс. рублей между юридическими лицами *(28) .

В реализации своих полномочий Банк России взаимодействует не только и не столько с Правительством РФ, сколько с министерствами и  ведомствами. Сотрудничество этих органов  основано на близости решаемых задач.

Если задачами Банка России являются разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной  политики (ст. 41 Закона о банках), то Минфин России обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики.

Близость целей этих ведомств приводит к тому, что в ряде случаев  принимаются совместные нормативные  акты. Примером может служить Указание "О порядке завершения операций по счетам Федерального бюджета 2000 года, открытым в подразделениях расчетной сети Банка России", утвержденное Банком России 23 декабря 2000 г. N 878-У; Минфином России от 22 декабря 2000 г. N 117 и Министерством по налогам и сборам РФ 22 декабря 2000 г. N БГ-6-09/959.

Минфин России осуществляет ряд функций совместно с Банком России, а именно:

• проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг;
• проводит совместно с Банком России операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами, управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию;
• разрабатывает и утверждает порядок определения цен на драгоценные металлы и изделия из них, закупаемые в Госфонд России и продаваемые из него; разрабатывает с участием Банка России необходимые меры по регулированию рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации.

Банк России и Минфин России сотрудничают в деле изготовления банковских билетов и металлических монет.

В ряде случаев совместная деятельность Банка России с Минфином России и налоговыми органами вытекает из характера решаемых задач.

§ 2. Понятие кредитной  организации

Кредитные организации, появившиеся  в Российской Федерации в разное время после банковской реформы 90-х гг. прошлого столетия, можно  условно разделить на три неравные группы. Во-первых, Банк России формально  не считается кредитной организацией, хотя выполняет большинство банковских операций, в том числе выдает кредиты, и составляет первый уровень банковской системы. Во-вторых, следует выделить те кредитные организации, которые входят в банковскую систему Российской Федерации, составляя ее второй уровень. Они поднадзорны и подконтрольны Банку России, на них распространяется Закон о банках и нормативные акты Банка России, они легально признаются кредитными организациями. В-третьих, имеется достаточно большое число различных организаций, которые по экономической сути своей деятельности являются кредитными, но действуют вне банковской системы Российской Федерации. С точки зрения своего правового статуса, они ничем не отличаются от обычной некредитной организации, их деятельность регулируется не Законом о банках, а иными общими и специальными нормативными актами, они не подконтрольны Банку России и официально не рассматриваются законодателем в качестве кредитных. В эту группу можно отнести, например, кредитные кооперативы, действующие на основании общих норм ГК РФ и Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 117-ФЗ "О кредитных потребительских кооперативах граждан" и занимающиеся деятельностью по предоставлению займов *(29) своим членам. Сюда же необходимо отнести ломбарды, которые, как известно, специализируются на предоставлении кредитов гражданам под заклад принадлежащего им движимого имущества *(30) , различные фонды и т.п. Причем число организаций, которые выполняют отдельные банковские операции, но не рассматриваются законодателем в качестве кредитных и не входят в банковскую систему Российской Федерации, постоянно увеличивается (кредитные потребительские кооперативы, ломбарды и пр.).

В связи с этим представляется своевременным определить понятие  кредитной организации, выявить  критерий, позволяющий отграничить  кредитные организации от некредитных, а также установить причины, по которым  организации второй группы не признаются легальными кредитными организациями.

Решение поставленной задачи встречает определенные трудности, связанные как с недостатками действующего законодательства, так  и с причинами исторического  характера.

Как известно, разновидностями  кредитных организаций являются банки и небанковские кредитные  организации (см. ст. 1 Закона о банках). Однако российское законодательство не содержит определения родового понятия "кредитная организация", которое было бы самостоятельным по отношению к термину "банк". Так, согласно ст. 1 Закона о банках кредитной считается организация, которая вправе совершать банковские операции. Получается, что определение родового понятия дано через видовое, что нельзя считать правильным. Схожая ситуация существует и в зарубежном банковском праве, где определение термина "кредитная организация" осуществляется либо через определение банка, либо через круг банковских операций *(31) . Например, такой подход использован в последней Директиве по банковскому праву 2000/12/СЕ Европейского парламента и совета от 20 марта 2000 г. "О допуске и осуществлении деятельности кредитных учреждений". Этот нормативный акт не знает родового понятия "кредитная организация" и рассматривает его как видовое, как аналог понятия "банк" по российскому закону. В качестве другой разновидности рассматриваемых организаций названа финансовая организация, которая вправе выполнять некоторые банковские операции, перечисленные в приложении к этой Директиве. Понятие "финансовая организация" с точки зрения рассматриваемой директивы практически идентично понятию "небанковская кредитная организация" по российскому закону. Отличия наблюдаются только в круге банковских операций, которые они вправе выполнять.

Законодательство Швейцарии  не использует термина "кредитная  организация", судебная практика Великобритании выработала только не вполне четкое понятие  банка. Разграничение понятий "банк" и "кредитная организация" имеется  в законодательстве Франции, хотя четким его назвать также нельзя.

Такой подход к наиболее важным дефинициям банковского права  вряд ли можно признать удобным. Он неоднократно подвергался критике  в иностранной доктрине *(32) . Описанное  положение объясняется тем, что  понятие "банк" появилось ранее  понятия "кредитные организации".

Для решения указанной  проблемы представляется обоснованным вначале выяснить, что представляют собой кредитные организации  с точки зрения особенностей своей  экономической деятельности (экономическое  понятие кредитной организации), а затем уяснить, соответствует  ли оно легальному определению кредитной  организации по российскому и  зарубежному законодательству на примере  основной кредитной организации - банка. При этом допустимо предположить, что признаки кредитной организации  и банка в основных чертах совпадают.

Экономическое понятие кредитной  организации. Экономическое понятие  кредитной организации должно быть сформулировано с учетом специфики  ее основной деятельности. По образному  выражению Терри Бонно, торговля деньгами составляет сердце банковской деятельности *(33) . Таким образом, первым признаком кредитных организаций  является предмет их деятельности. Помимо денег его составляют иные финансовые активы, а именно: ценные бумаги и драгоценные металлы. Однако указанный критерий является недостаточным  для разграничения кредитных  и некредитных организаций. Например, ценные бумаги составляют предмет деятельности профессиональных участников рынка  ценных бумаг, а операциями с денежными  средствами в той или иной форме  занимаются, допустим, страховые компании. Перечисленные организации не являются кредитными ни по сути, ни по закону. Вероятно, более общим по сравнению с  термином "кредитная организация" является понятие "финансовая организация". Именно финансовые организации могут  быть выявлены по предмету своей деятельности: деньги, ценные бумаги, драгоценные  металлы, иные финансовые активы. В  этом отношении кредитные организации  являются одной из существующих разновидностей финансовых организаций.

Вторым признаком кредитных  организаций следует считать  характер их деятельности по поводу указанных  финансовых активов. Исходя из названия рассматриваемой группы финансовых организаций, следует сделать вывод, что они должны заниматься предоставлением  указанных активов взаймы, т.е. в  кредит. Учитывая, что речь идет об особом виде предпринимательской деятельности, предоставление кредита может осуществляться ими только на профессиональной постоянной основе.

В литературе приводятся и  другие дополнительные признаки. Так, например, признаком кредитной организации, и банка в частности, нередко  называют совершение ею указанных выше операций от своего имени и за свой счет *(34) . В этом отношении общество, которое ограничило свою деятельность операциями по фидуциарному размещению в кредит принятых от клиентуры вкладов, не может рассматриваться в качестве банка по швейцарскому законодательству *(35) . В качестве другого признака кредитной организации в зарубежной литературе назван также платный характер выдаваемого кредита *(36) .

Таким образом, нами получено широкое понятие кредитных организаций. Ими следует считать все организации, которые в качестве основной предпринимательской  деятельности профессионально занимаются предоставлением кредитов (займов). Предметом их деятельности являются различные финансовые активы (деньги, ценные бумаги, драгоценные металлы). При таком понимании в группу кредитных организаций попадают ломбарды.