Банковское законодательство и система кредитных организаций

Банковское законодательство и система кредитных организаций

Глава 1. Общая  характеристика банковского законодательства

§ 1. Особенности банковского законодательства

Правовое регулирование  общественных отношений, в том числе  отношений, вытекающих из деятельности кредитных организаций, центральное  место в которых занимают банки, носит отраслевой характер. Система  права состоит из отраслей, подотраслей  и институтов. Какую бы позицию  ни занимать в споре "банковское право - банковское законодательство", необходимо определить место банковских правоотношений в системе российского права.

Характеристика банковского  права требует разграничения  системы права на публичное и  частное. Публичное право охватывает сферу государственных интересов, тогда как частное право регулирует в первую очередь права и обязанности  физических и юридических лиц. Публичному праву соответствует метод власти и подчинения, который нашел отражение  в императивных нормах. Частное право  характеризуется прежде всего равенством сторон, а отношения регулируются в значительной степени диспозитивными нормами.

Вместе с тем речь идет о единой системе права, где жесткий  водораздел на частное и публичное  не всегда уместен и возможен. В  частном праве нельзя обойтись без  элементов публичности, а публичное  право в ряде случаев примыкает  к частному.

Так, банковские отношения  главным образом регулируются частным  правом, однако влияние публичного права на эти отношения достаточно велико.

Нормы банковского права  находят свое закрепление в законодательстве. Право - это всегда совокупность норм, правил поведения, а законодательство составляет систему нормативных актов. В рассматриваемом случае речь идет о системе нормативных актов, регулирующих банковские правоотношения.

Понятия "система права" и "система законодательства", как справедливо отметил известный  российский ученый профессор А.В. Мицкевич, рассматриваются в науке как однопорядковые, но не тождественные системы, "выражающие соответственно структуру содержания и формы позитивного права" *(1) .

Система права определяется теми общественными отношениями, которые  находят в ней отражение и  закрепление. А закрепляет общественные отношения система законодательства. Таким образом, система права - это структурное качество. В нашем случае банковское право представляет собой в первую очередь структуру отношений между банками и их клиентами. Под банковским правом понимается тот сегмент системы права, который непосредственно направлен на регулирование сферы банковских услуг. С этой точки зрения банковское право является институтом гражданского права, поскольку предметом банковских сделок являются имущественные отношения. Эти отношения регулируются на основе равенства сторон - клиента и банка, что служит основным элементом гражданско-правового метода.

Банковские договоры, как  и многие другие гражданско-правовые сделки, включают элементы административного  права, как, например, осуществление  валютных и иных операций, что не влияет на характер этих отношений. Однако нельзя обойти молчанием тот факт, что деятельность кредитных организаций, в том числе банков, в значительной мере определяется Федеральным законом  от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) (с послед. изм.) *(2)   и пруденциальными нормами Банка России, который осуществляет банковское регулирование и банковский надзор (ст. 56 Закона о Банке России). Регулирование и надзор осуществляются на основе властных полномочий Банка России, здесь напрямую задействовано административное право. На этом основании более точным представляется говорить о банковском законодательстве, а не о банковском праве.

Отрасли права характеризуются  единством метода, тогда как отрасли  законодательства могут быть и комплексные, которые, как, например, банковское законодательство, отличаются наличием различных приемов.

Комплексные отрасли законодательства характеризуются тем, что нормы  не связаны единым методом и механизмом регулирования *(3) .

Комплексная отрасль законодательства в отличие от основных представляет собой вторичные образования. Нормы  по своим исходным параметрам остаются в основных отраслях под их общим  юридическим влиянием, получают вторичную  прописку в комплексной отрасли  законодательства *(4) . Комплексные  отрасли законодательства имеют  прописку в основных отраслях. Так, банковские договоры регулируются гражданским  законодательством, например, договоры займа, лизинга и т.д. Нормы банковского надзора составляют административное законодательство.

Банковское законодательство соответствует банковскому праву, является совокупностью правовых норм, регулирующих полномочия, обязанности  и ответственность сторон в правоотношениях  с участием банка *(5) . Таким образом, банковское законодательство включает как нормы гражданского права, регулирующие банковские договоры, так и нормы  административного права, с помощью  которых осуществляется надзор за созданием  и функционированием кредитных  организаций.

Банковский надзор осуществляется на основе административных норм Закона о Банке России и подведомственных актов Банка России.

Административная составляющая банковского законодательства не меняет сущность банковских сделок, основным объектом которых являются имущество  и имущественные права, поскольку  денежные средства являются имуществом особого рода, денежные средства на счете банка являются собственностью банка, а вкладчик сохраняет право  требования к банку; ценные бумаги в  документарной и бездокументарной форме являются объектом гражданского права (ст. 128 Гражданского кодекса РФ, далее - ГК РФ).

Административные нормы, как нормы банковского законодательства, необходимо рассматривать как определенные ограничения по созданию и деятельности кредитных организаций. Ограничения  на вводимые Банком России банковские сделки не делают институт банковского  права частью административного  права, что подтверждается его определением.

Так, в литературе называются следующие цели собственно банковского  надзора: защита клиентов банка от того, что называется системным риском, когда банкротство одного банка вызывает банкротство нескольких банков; защита страхового фонда или собственных фондов правительства от потерь в тех странах, которые имеют национальные системы страхования депозитов или осуществляют другие меры по защите банковских вкладчиков; обеспечение доверия вкладчиков и населения к финансово-кредитной системе в целом и к кредитным институтам в отдельности. Административное право - это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ее властных полномочий (с. 17) *(6) .

Предмет административного  права можно разделить на две  части: внутриаппаратные отношения  и взаимоотношения административной власти с юридическими лицами любых  организационно-правовых форм и физическими  лицами *(7) .

Предметом административного  права Российской Федерации являются властные отношения, которые возникают  в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех правоотношений, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения  или иных мер административного  воздействия, а также при рассмотрении во внесудебном порядке жалоб  граждан.

Отсутствуют основания относить банковское право и к финансовому  законодательству *(8) . Финансовое законодательство регулирует отношения, которые возникают  в процессе образования, распределения  и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных  образований. Объектом банковского  права в первую очередь являются средства граждан и юридических  лиц.

Таким образом, представляется возможным сделать следующий  вывод. Банковское законодательство и  банковское право - не тождественные понятия. Но банковское законодательство соответствует банковскому праву. Это две стороны одного явления, поскольку "позитивное право обусловлено развитием общественных отношений, складывающихся в каждом конкретном обществе и государстве, и лишь выражает эти отношения в законах и иных источниках права" *(9) .

Система банковского права  и система банковского законодательства являются формами отражения и  уровня развития общественных отношений, вытекающих из деятельности кредитных  организаций.

Банковское законодательство представляет, как отмечалось выше, комплексную отрасль, в которой  главным является не выделение основных отраслей, а, наоборот, интеграция их для  той или иной сферы разумной деятельности. В рассматриваемом случае речь идет о единстве гражданско-правовых и  административных отношений, складывающихся в процессе банковской деятельности. Гражданско-правовые нормы непосредственно  выражают отношения между банком, иной кредитной организацией и клиентом. Административные правила поведения  регулируют отношения по надзору  Банка России за созданием и деятельностью  кредитных организаций.

Как справедливо отметил  А.В. Мицкевич, "правовое регулирование единого рынка, в том числе кредитное регулирование, в своей основе относится к сфере гражданского законодательства, хотя здесь применяется и будет развиваться взаимодействие гражданско-правовых норм с нормами административного права....." *(10) .

§ 2. Источники банковского законодательства

Под источниками права  и законодательства понимают формы  их выражения. В первую очередь федеральные  законы, постановления Правительства  РФ, в которых выражены нормы законодательства, регулирующие деятельность кредитных  организаций.

Следует различать общие  и специальные источники банковского  законодательства.

К общим в первую очередь  относятся нормы Конституции  РФ. Так, Конституция РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации  находятся: установление правовых основ  единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральный банк (ст. 71 "ж").

Согласно п. 1 ст. 75 Конституции РФ государственной денежной единицей является рубль. Исключительно Банк России осуществляет денежную эмиссию. Эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается.

Специальное банковское законодательство включает:

• Закон о Банке России;
• Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 21 июля 2005 г.) *(11) (далее - Закон о банках);
• Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" *(12) (далее - Закон о банкротстве кредитных организаций).

К банковскому законодательству относится Федеральный закон  от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. от 29 июня 2004 г.) *(13) (далее - Закон о валютном регулировании).

Важное место в системе  банковского законодательства занимают нормативные акты Банка России, которые  издаются в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России в форме указаний, положений и инструкций. Акты Банка России не являются ведомственными. Они носят обязательный характер для федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, юридических и физических лиц (ч. 1 ст. 7 Закона о Банке России). Акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней со дня их опубликования в Вестнике Банка России (далее - ВБР). Сохраняют юридическую силу и некоторые акты Госбанка СССР, которые не противоречат действующему законодательству.

В структуре нормативных  актов Банка России следует выделить пруденциальные нормы (от англ. prudent - осмотрительный, благоразумный), которые направлены на осуществление банковского регулирования  путем минимизации рисков, связанных  с банковской деятельностью и  обеспечением ликвидности кредитных  организаций *(14) .

К пруденциальным нормам, установленным  Банком России, можно отнести:

• предельные величины рисков, установленные для отдельных банковских операций;
• нормативы средств по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность банков и направленных на покрытие возможных потерь;
• иные требования к кредитным организациям.

Глава 2. Система  кредитных организаций 

§ 1. Правовой статус Банка России

Национальную банковскую систему возглавляет Банк России, статус, цели деятельности и функции  которого определяются на основе Конституции  РФ, Закона о Банке России, иных законов (п. 1 ст. 1 Закона о Банке России).

Согласно Закону о Банке  России он имеет сложную правовую природу деятельности.

Противоречивость Закона о Банке России 2002 г. при отсутствии устава затрудняет характеристику организационно-правового положения главного банка страны, что не позволяет определить правовой статус имущества Банка России. Положение усугубляется тем, что в российском законодательстве нет понятия "юридические лица публичного права".

В зарубежном законодательстве к публичным относятся юридические  лица, созданные на основе акта публичной  власти и обладающие властными полномочиями. Такие органы государственной власти, как министерства и ведомства, как  правило, создаются в форме государственных  учреждений.

По разным мнениям о  статусе Банка России, нашедшим отражение  в юридической литературе, по своей  организационно-правовой форме он представляет собой: