Административный надзор

запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств при наличии определенных неисправностей, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственный технический осмотр;

останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз; отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а также лиц, которые не имеют документов на право управления или пользования транспортными средствами;

составлять протоколы, рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания;

осуществлять административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение, осмотр транспортных средств и осмотр грузов, производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях;

осуществлять в предусмотренных КоАП РФ случаях задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места и др.

Тенденция роста нарушений в определенной мере обусловлена нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм КоАП РФ. За шесть лет его действия принято 96 федеральных законов, которыми внесено свыше 1,5 тыс. изменений и дополнений (только в 2011 г. их внесено более 900, принятыми 20-ю законами), что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм Кодекса. Об этом свидетельствует возрастающее ежегодно число разрешенных прокурорами обращений на действия должностных лиц органов, применяющих меры административного принуждения (до 17,1 тыс. за 1-е полугодие 2008 г., или на 5,8% больше, чем за полугодие 2007 г.). Не снижается количество удовлетворенных жалоб (3,3 тыс.).

На эффективности применения соответствующих норм Кодекса отразилась также и невозможность обеспечить в полной мере неотвратимость наказания. Так, отсутствие действенного механизма по контролю уплаты штрафов сказалось на низком уровне их взыскания. В среднем оплачивается 56 - 70% налагаемых штрафов. А эта функция возложена на судебных приставов. Во многом такая ситуация, а также низкий процент лишений водителей прав на управление транспортными средствами объясняется и тем, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями в должной мере не учитывалась реальная общественная опасность грубых нарушений правил дорожного движения. Как уже отмечалось, в 29,2% случаев вынесены постановления о лишении водителей права управления транспортным средством от общего количества направленных органами ГИБДД в суды дел.

В этой связи, а также в соответствии с Федеральной целевой программой "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах" и Указом Президента Российской Федерации от 22.09.2006 N 1042 "О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" Генеральная прокуратура РФ в первой половине 2007 г. провела проверку исполнения законодательства о безопасности дорожного движения. Установлено, что деятельность МВД России не в полной мере обеспечивала реализацию предоставленных полномочий, в том числе в связи с несовершенством действующего законодательства, пассивностью региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления в решении этих проблем.

Масштаб травматизма от дорожно-транспортных происшествий принял характер угрозы национальной безопасности страны. Ежегодно в них погибают и получают травмы более 300 тыс. человек. Ежедневно в результате ДТП погибают 2-3 ребенка и 50 - 60 получают увечья. Большинство таких случаев происходит по вине взрослых участников дорожного движения, находящихся в нетрезвом состоянии.

2.5 Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

С 1 июля 2011 г. вступил в силу ФЗ от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"[37].

Согласно ст. 1 указанного ФЗ административный надзор - это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с этим ФЗ временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных этим же ФЗ. В свою очередь, административное ограничение представляет собой временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом в соответствии с указанным Федеральным законом.

Представляется, что "реанимация" института административного надзора отражает не только очевидное усиление концепции "контроля" в правовой системе России, но и является вполне необходимой и своевременной мерой. Однако у законодательной регламентации этого института есть недостатки, не позволяющие закреплять прочную функциональную связь между поведением осужденного в исправительном учреждении и объемом ограничительных притязаний государства после его освобождения, снижающих в результате предупредительный эффект административного надзора[38].

Так, согласно ст. 3 ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" административный надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение: 1) тяжкого или особо тяжкого преступления; 2) преступления при рецидиве преступлений; 3) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего. Необходимо отметить, что первые два основания отражают сущность административного надзора, поскольку именно сохраняющаяся общественная опасность личности, совершившей преступление, выступает основанием установления административного надзора. Третье основание отражает особенности определенного вида преступности и показывает особые социальные потребности в ее профилактике. В связи с этим можно предположить, что в будущем основания установления административного надзора будут распространяться и на иные преступления, вызывающие особую тревогу в обществе и нуждающиеся в первоочередной профилактике (например, на преступления экстремистского характера).

Однако важнейшим условием установления административного надзора в отношении указанных категорий лиц выступают следующие обстоятельства: 1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания либо 2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. В соответствии с ч. 2 ст. 3 ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" эти условия не распространяются на преступления, совершенные совершеннолетними лицами, освобождаемыми или освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений.

Вызывает критику слабая степень корреляции между поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре. Единственным уголовно-исполнительным фактором, влияющим на установление административного надзора, выступает признание лица в период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Как представляется, такой подход законодателя не будет способствовать индивидуализации административных ограничений, которые должны не только обладать общим для всех лиц, подвергаемых административному надзору, характером, но и выступать логическим продолжением процесса правового воздействия на лиц, совершивших преступление. Критика административного надзора, применяемого однотипно ко всем поднадзорным, была и в 80-х гг., когда попытки повысить эффективность обсуждаемой меры не увенчались успехом. Так, указывалось, что практика применения одних и тех же немногочисленных административных ограничений к осужденным, в отношении которых устанавливался административный надзор, "ведет к нарушению требований закона об индивидуальном подходе к поднадзорным... Такой подход исключает возможности индивидуализации средств административного надзора в процессе его осуществления"[39]. Представляется, подобные проблемы реализации административного надзора возникнут и теперь.

При институционализации административного надзора следует учитывать грядущие изменения в структуре исправительных учреждений. Вместе с тем его современная редакция мало чем отличается от административного надзора советского периода, базируется на архаичных по своей сути представлениях о характере правового воздействия на лицо, совершившее преступление, не учитывает основных позиций современной реформы уголовно-исполнительной системы.

Соответственно, требуется расширить перечень уголовно-исполнительных оснований установления административного надзора. В частности, с учетом планируемого разделения исправительных учреждений на два основных вида - тюрьмы и колонии-поселения, следует более дифференцированно подойти к административным ограничениям, устанавливаемым в отношении лиц, освобождаемых из соответствующих мест лишения свободы. При этом видится достаточно обоснованным обязательное установление административного надзора в отношении лиц, освобождаемых из тюрем (как особого, так и усиленного и общего режимов), поскольку в эти исправительные учреждения предположительно будут направляться лица, осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления либо при рецидиве преступлений. Вместе с тем административный надзор не следует устанавливать в отношении лиц, переведенных из тюрьмы в колонию-поселение в порядке поощрения позитивного поведения осужденных, вставших на путь исправления. Кроме того, представляется целесообразным установление тех или иных ограничений при административном надзоре пропорционально поведению осужденного в местах лишения свободы. В частности, суду при установлении административного надзора следует учитывать, из каких условий отбывания наказания освободился осужденный - обычных или облегченных, что должно приводить к соответствующему дозированию ограничений, налагаемых на поднадзорного. В условиях строгого режима отбывают наказание злостные нарушители порядка отбывания наказания, что автоматически выступает условием установления административного надзора.

Представляется, в отечественной практике реализации концепции "контроля" можно говорить о некоторых случаях ее гипертрофированного проявления. В частности, административный надзор может быть установлен не только после отбывания осужденным лишения свободы, но и после отбывания ограничения свободы как дополнительного наказания, которое может быть назначено на срок от шести месяцев до двух лет. Так, ч. 3 ст. 47.1 УИК предписывает осужденного, которому ограничение свободы назначено в качестве дополнительного наказания, сначала освободить из исправительного учреждения после отбытия лишения свободы, назначенного в качестве основного наказания, а лишь затем направлять к месту жительства для дальнейшего отбывания ограничения свободы. В свою очередь, УИК устанавливает, что в случаях, когда осужденный, отбывающий наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы, подлежит административному надзору в соответствии с законодательством РФ, уголовно-исполнительная инспекция не позднее чем за два месяца до истечения срока отбывания ограничения свободы информирует орган внутренних дел по месту жительства или пребывания осужденного об истечении такого срока.

При этом перечень ограничений назначенного в качестве дополнительного наказания ограничения свободы по многим позициям сопоставим с административными ограничениями, устанавливаемыми при административном надзоре. Согласно ч. 1 ст. 53 УК при назначении ограничения свободы судом могут быть установлены следующие ограничения: не уходить из дома (квартиры, иного жилища) в определенное время суток, не посещать определенные места, расположенные в пределах территории соответствующего муниципального образования, не выезжать за пределы территории соответствующего муниципального образования, не посещать места проведения массовых и иных мероприятий и не участвовать в указанных мероприятиях, не изменять место жительства или пребывания, место работы и (или) учебы без согласия специализированного государственного органа, осуществляющего надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы. При этом суд возлагает на осужденного обязанность являться в специализированный государственный орган, осуществляющий надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, от одного до четырех раз в месяц для регистрации.

Часть 1 ст. 4 ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" предусматривает следующие административные ограничения, устанавливаемые при административном надзоре: 1) запрещение пребывания в определенных местах; 2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; 3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; 4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории; 5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

Сопоставительный анализ указанных уголовно-правовых и административных ограничений показывает их фактическое тождество.

Следовательно, при последовательном применении ограничения свободы и административного надзора происходит пролонгация фактических и юридических ограничений, только под другим наименованием и со сменой контролирующих субъектов. Причем продолжительность административного надзора превышает продолжительность ограничения свободы как дополнительного наказания и в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" может быть установлена от одного года до трех лет либо ограничена сроками погашения судимости. Кроме того, согласно ст. 7 указанного Закона административный надзор может быть продлен судом на срок до 6 месяцев в связи с совершением поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.