Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства

Содержание

Введение

§1. Понятие прокурорского  надзора за исполнением административного  законодательства.

§2. Сущность, предмет, пределы  и задачи прокурорского надзора  за исполнением административного законодательства.

§3. Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.

§4. Полномочия прокурора  и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского  надзора за исполнением административного  законодательства.

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Основной обязанностью каждого правового государства  является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2). В соответствии с этим положением Основного закона государства Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" установил, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина всеми федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является предметом прокурорского надзора (ст. 26).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Конституция, в частности, гарантирует свободу и личную неприкосновенность граждан, охрану достоинства личности, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на благоприятную окружающую среду, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы личности и другие.

В то же время она возлагает на граждан и определенные обязанности: осуществлять свои права не в ущерб правам и законным интересам других лиц, уплачивать налоги, сохранять природу, защищать Отечество и ряд других. Анализируя охраняемые законом права и свободы гражданина, можно сделать вывод, что одной из главных задач государства является защита гражданина от посягательств на его здоровье, достоинство, на его трудовые, политические, социально-экономические права и свободы.

В настоящее время  особую тревогу общества вызывает рост преступности. Но преступные проявления возникают не на пустом месте. Нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы и безопасность общества и государства. Среди нарушений, не влекущих уголовную ответственность, но существенно влияющих на динамику преступности, главенствующее положение занимают административные правонарушения. Они касаются различных сторон жизни и деятельности граждан, государства и общества: политической, социально-экономической, трудовой и т.п. Согласно КоАП РФ, дела об административных правонарушениях вправе рассматривать более сорока органов (должностных лиц). За исключением районных (городских) судов (судей) все они являются несудебными органами административной юрисдикции. Как показывает практика, органы административной юрисдикции нередко допускают в процессе своей деятельности нарушения прав, свобод и защищаемых законом интересов граждан.

В связи с повышением правозащитной роли прокуратуры возрастает значение надзора за законностью применения мер административного воздействия и соответствием их действующему законодательству¹. Правильно и активно проводимый прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, несомненно, способствует и надлежащей борьбе с преступностью, ее предотвращению. И.И.Карпец отмечал: "Если прокурор находит недостатки в применении административно-правовых мер воздействия на правонарушителей, например, в их несвоевременном применении или просто неприменении, внося представления или протесты, он тем самым способствует и предупреждению преступлений"² Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции не только обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, но и способствует решению еще одной прямо связанной с этим задачи – должной организации борьбы с преступностью. Несмотря на широкую распространенность нарушений законности в административной практике, прокуроры в большинстве своем глубоко и всесторонне не анализируют положение дел, своевременно не реагируют на выявленные нарушения.

В работе исследуются  теоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации.

Проблематике, затронутой в данной работе посвящены труды Ю.Е.Винокурова, Б.В.Волженкина, Ю.Д.Гудковича, В.Г.Даева, Е.В.Додина, С. А.Емельянова, С.М.Казанцева, И.И.Карпеца, Д.А.Керимова, И.Ю.Козлихина, Ю.М. Козлова, Н.Н.Кондрашкова, Б.В.Коробейникова, Б.М. Лазарева, В.П.Лобзякова, В.Д.Ломовского, В.В.Лукьянова, Л.П. Макушенко, М.Н.Маршунова, В.Г.Мелкумова, Н.В.Муравьева, Л.А. Николаевой, С.Г.Новикова, М.Н.Рагинского, В.И.Ремнева, В.И. Рохлина, В.П.Рябцева, В.В.Сажиной, Н.Г.Салищевой, А.Ф.Смирнова, Ю.И.Скуратова, А.Я.Сухарева, Н.Г.Угрехелидзе, Д.М.Чечота, А.П. Шергина, В.И.Шинда, А.Ю. Якимова, В.Б.Ястребова и других ученых, некоторые из работ данных ученых были использованы в написании работы. В работе определяются предмет, метод и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации; раскрываются организационные проблемы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов административной юрисдикции; анализируются методы выявления нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции, и средства peaгирования прокурора на выявленные нарушения административного законодательства.

§ 1. Понятие прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Термин «административное  законодательство» в юридической литературе и нормативных актах РФ встречается довольно часто, но нигде нет его точного определения. Он отождествляется чаще всего с законодательством об административных правонарушениях, которое, как установлено ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.3 КоАП РФ. В частности, согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5, применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.³

В части 2 ст. 1.1 КоАП РФ закреплено, что КоАП РФ основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Там же установлено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", о чем и указано в п. 1 ст. 1 этого Закона⁴.

Тема данной работы надзор за исполнением административного  законодательства. Само понятие административного законодательства определено выше, теперь необходимо выяснить значение термина прокурорский надзор.

Прокурорский надзор — это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой от имени Российской Федераций в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения. Вместе с тем следует иметь в виду, что, в правовой науке термин "прокурорский надзор", используется как собирательное понятие, характеризующее и соответствующую отрасль правовой науки⁵. В данной работе термин «прокурорский надзор» будет употребляться именно как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности⁶.

Прокуратура как федеральный  государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование  преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой  деятельности и другие), важнейшей  из которых является надзор за исполнением законов⁷. Таким образом, мы видим, что надзор – это одна из основных функций прокуратуры.

Некоторые авторы считают, что, прежде всего, должны быть выделены логически первичные для прокуратуры  функции, которые можно обозначить как «базовые». Относительно однородные по содержанию «специализированные» функции можно определить как «подфункции». Функции прокуратуры, как и других органов государства, характеризуются относительным постоянством. В рамках одной и той же функции могут решаться разные социально-политические задачи. Однако различия эти могут касаться характера объекта, непосредственной цели и, как следствие, предмета деятельности, но они не могут выходить за рамки государственного органа, в данном случае прокуратуры⁸.

Некоторые авторы надзорную функцию прокуратуры подразделяют на такие подфункции, как:

- надзор за исполнением  законов; 

- надзор за соблюдением  прав и свобод человека и  гражданина;

- надзор за исполнением  законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением  законов администрациями органов  и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу⁹.

Другие, в том числе  и С.Осипян, говорят о том, что  в законе «О Прокуратуре РФ» необходимо выделить три базовые функции прокуратуры:

• функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);
• функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;
• функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде¹⁰.

Все другие функции будут  производными (специализированными) от трех основных, т.е. подфункциями.

§ 2. Сущность, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства является одной из подотраслей такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов, которая традиционно именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими¹¹.

Прокурорский надзор за исполнением административного  законодательства, как и всякая другая государственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Исследуемой подотрасли надзора свойственны все признаки надзора за исполнением законов, но так же имеются и свои особенности. Поэтому для того, чтобы определить предмет надзора за исполнением административного законодательства, для начала определим предмет отрасли надзора за исполнением законов, т.е. перейдем от общего к частному.

Под предметом любой  практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора отрасли  прокурорский надзор за исполнением  законов – в общем виде определен ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ», но в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В ней не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора¹².