Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства

Как известно, на территории Российской Федерации действуют  федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), уставы муниципальных образований, в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двухсторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству. Все это присуще предмету надзора за исполнением административного законодательства. В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – исполнительной высшей властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты–указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст.ст. 1, 21 Закона «О прокуратуре» термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально¹³.

Другая точка зрения у С.Осипяна, который предлагает расширить пределы прокурорского надзора за счет надзора за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениями Правительства РФ, обосновывая свою точку зрения следующим образом:

«Проблема приделов надзора  делает сегодня актуальным вопрос о  характере нормативных правовых актов, надзор за соблюдением которых имеет важную политическую и практическую значимость. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ и нормативных правовых постановлениях Правительства РФ. Ставя вопрос в таком разрезе, мы исходим из того, что законы как нормативные акты первичного порядка в большинстве случаев нуждаются в правовом обеспечении – актах Президента РФ и Правительства РФ.

На практике министерства и ведомства руководствуются  федеральными законами, опосредованными  нормативными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, изданными в правовое обеспечение законов. Не считаться с этим прокуратура не может. Надзор только за законами, вне соответствующих нормативных актов Президента и Правительства, обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен на формальный акт. Если иметь в виду, что немало федеральных законов не отличается адекватностью (о чем свидетельствуют частые изменения редакции одного и того же закона), то практическая значимость нормативных указов Президента РФ и Правительства РФ становится особенно очевидной. Функции и полномочия Президента РФ обеспечивают ему активную роль, как в сфере осуществления управления, так и в сфере законодательства. Наряду с Конституцией и Федеральными законами, нормативные указы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Федерации. Согласно ст.90 Конституции указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Федерации.

Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула «подзаконность» применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются в Конституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются в рамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указ нередко принимается для того, что бы обеспечить исполнение закона.

Однако было бы упрощением утверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства  РФ принимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы»¹⁴.

А. Казарина, говорит о том, что «при включении в предмет прокурорского надзора подзаконных нормативных актов необходимо руководствоваться следующими положениями:

- подзаконные нормативные правовые акты должны исходить от Президента РФ и Правительства РФ;

- эти акты должны  быть изданы по специальному  полномочию;

- они, если выполняют  роль квазизакона, входят в  предмет надзора»¹⁵.

Таким образом, можно  говорить о том, что все-таки надзор прокуратуры за исполнением указов Президента РФ и постановлений Правительства возможен, но при определенных условиях.

Исходя из требований указанной правовой нормы КоАП РФ и требований ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и делая выводы из вышесказанного, мы видим, что предметом прокурорского надзора за исполнением административного законодательства являются: соблюдение Конституции РФ; исполнение требований КоАП РФ, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов РФ об административных правонарушениях всеми государственными органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях¹⁶.

Говоря о задачах прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, надо отметить, что применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам они определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства состоят:

в обязательном вмешательстве  прокурора в связи с поступившей  информацией о нарушении законодательства путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

наиболее полном использовании  возможностей прокурорского надзора за исполнением административного законодательства в предупреждении правонарушений;

активизации и совершенствовании  деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения административного законодательства, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

более активном проведении в жизнь  принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;

доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

повышении правовой культуры должностных  лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое  в современный период к прокурорскому надзору за исполнением административного законодательства – это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат – состояние законности и правопорядка.

§ 3. Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Объект прокурорского надзора, как функции прокуратуры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. В общем, виде объект прокурорского надзора определяется как совокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурор осуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектами правоприменения — объектами надзора, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов¹⁷.

Применительно к надзору  за исполнением административного  законодательства, к объектам надзора будут относиться: органы исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 9 марта 2004года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.), а также органы исполнительной власти субъектов федерации. Все эти органы так же закреплены в ст.23.2 – 23.67 КоАП РФ, с учетом п.2; 3 ч.1; п.2; 3; 4 ч.2 ст. 22.1 КоАП РФ.

Перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определены в ст.22.2 КоАП РФ, а так же в законах субъектов. Так, например, в законе Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» от 14.06.2005г., № 52-ОЗ эти лица перечислены в статьях 42,43,44, а в законе Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» перечень лиц указан в главе II. Деятельность органов исполнительной власти регулируется положениями, которые утверждаются указами Президента РФ (например, положение «О министерстве внутренних дел РФ», утвержденное указом Президента РФ от 19.07.2004г., №927) и постановлениями Правительства РФ (например, положение «О федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утвержденное постановлением правительства от 30.06.2004г., №323). В субъектах РФ, органы исполнительной власти субъекта, создаются в соответствии с Уставами (Конституциями) субъектов. Так, в Свердловской области, органы исполнительной власти Свердловской области образованы на основании указа Губернатора области «О правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области» от 29.11.2005г. № 949-УГ. Полномочия Губернатора в данной сфере определены в п. «з» ч.1 ст.46 Устава Свердловской области от 25.11.1994г.

Таким образом, видно, что  поднадзорных объектов в исследуемой подотрасли довольно много, и их деятельность регулируется различными нормативными актами. Еще одной особенностью, является то, что, в КоАП очень много отсылочных норм, т.е. нормы, при нарушении которых наступает административная ответственность закреплены в различных правилах, инструкциях, положениях и т.д., которые утверждаются Правительством РФ, приказами Министерств («Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей не общего пользования», утвержденные приказом МПС от 18.06.2003 №26) и Ведомств, совместными приказами (Приказ Мин Обороны РФ, Мин Транса РФ и Росавиакосмоса «Об утверждении правил полетов в воздушном пространстве РФ» от 31.03.2002г. №136/42/51) и т.д., некоторые нормы, при нарушении которых наступает ответственность, закреплены в законах (Закон «О государственной границе РФ» от 1.04.1993г). Наличие большого количества норм приводит и к большому количеству нарушений. Типичные нарушения административного законодательства органами административной юрисдикции заключаются в следующем:

1) несоблюдение требований норм административного законодательства, которые влекут за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;