Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства

2) привлечение к административной  ответственности лиц, в действиях  которых усматриваются признаки  уголовно наказуемых деяний;

3) несоблюдение предусмотренных  законом сроков давности;

4) составление протоколов  и постановлений об административном  правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;

5) неполное выявление  всех требуемых по закону обстоятельств,  подлежащих выяснению по делу  об административном правонарушении;

6) неверная юридическая  оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;

7) нарушение установленного  законом порядка административного  расследования;

8) применение штрафов  за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;

9) нарушение порядка  административного задержания граждан  (в том числе факты необоснованного  задержания, без составления протоколов, превышения установленных законом  сроков задержания и др.);

10) неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на предмет состояния опьянения и др.);

11) противоправно упрощенная процедура  рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);

12) игнорирование обстоятельств,  исключающих производство по  делу;

13) нарушение подведомственности  при рассмотрении отдельных определенных  категорий дел (наиболее часто  преувеличивают свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, суды);

14) непринятие всех предусмотренных  законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;

15) непринятие мер по выявлению  причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.

Явно неудовлетворительное состояние с исполнением административного законодательства государственными органами, наделенными административной юрисдикцией, незамедлительно требует от прокуроров принятия кардинальных мер по улучшению организации надзора на этом важнейшем направлении их деятельности¹⁸.

§ 4. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Перечень полномочий прокурора  по надзору за исполнением закона содержится в ст. 22 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации  », делятся они на три группы:

• полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;
• полномочия по устранению нарушений закона;
• полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия по выявлению  нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов; истребования и изучения необходимых документов; получения информации от физических лиц; а также использования помощи специалистов.

Непосредственное обнаружение  прокурором фактов противоправного  поведения и незаконных правовых актов занимает существенное место  в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям, в том числе и за исполнением административного законодательства. Оно обеспечивается, прежде всего, правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение, однако не все лица понимают это надлежащим образом. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и др.

Право беспрепятственного входа заключает  в себе возможность попадания  прокурора в нужное время и  место к нужному лицу. Ведомственные, как и иные акты, ограничивающие право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты, должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.

Личные наблюдения прокурора, как  правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно, право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Работа прокурора с документами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как: возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемого органа, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойствен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений законодательства и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Истребование и изучение необходимых  документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они существенно отличаются.

Первое отличие: совокупность документов, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация.

Второе отличие: прокурор обращается к руководителям и должностным  лицам органов, организаций, учреждений, надзор за которыми он осуществляет, с требованием представления ему точно обозначенного перечня документов и материалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков.

В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, и при этом предусмотреть меры по обеспечению сохранности соответствующей документации.

Во второй ситуации сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом.

Ознакомление с документами  непосредственно на месте, где они  хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется, несомненно, большим объемом работы. Ознакомление – этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов.

Что касается результатов, к которым  способна привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразу раскрыть правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или об отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению и т.д.

Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитано. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но, тем не менее, все-таки одна из форм деятельности прокурора, решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера.

Еще одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В первом случае – это необходимость оперативного получения нужной информации; обеспечено это может быть только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок; каких-либо экстраординарных условий здесь не наблюдается.

По требованию прокурора ему  должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов, под каким бы то ни было предлогом недопустимо. На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов, например, по той причине, что в них содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаще всего – государственную или коммерческую. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Прежде всего, надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов достаточно четко определен законодательными актами.

Порядок доступа прокурора и  правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну: это сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, производится при наличии соответствующего допуска.

В отношении коммерческой тайны  действует ФЗ «О коммерческой тайне» от 29.07.2004г (с изм. и дополн., вступающими в силу с 01.01.2008 года). Прокуроры на факты отказа в представлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, так и в случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну.

С учетом роли прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны, закон устанавливает, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно¹⁹. Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают предпочтительным и незаменимым видом источника информации, используемым во всех прокурорских проверках. В-третьих, объяснение лица, совершившего правонарушение, есть средство защиты его интересов.

Вызываются обычно должностные  лица и граждане в прокуратуру. Тактически это наиболее приемлемо, однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Не следует допускать заочного получения объяснений.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов²⁰. При привлечении специалиста, прокурором составляется требование, которое направляется руководителю организации, который в указанный в требовании срок должен предоставить специалиста, для проведения проверки.

Основные формы участия специалистов в работе прокуроров: консультации для выяснения возникших вопросов; поручение руководителям и должностным лицам поднадзорных объектов проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; участие специалистов при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов.

Выявив нарушения законодательства, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или прокурорского надзора.

Средства реагирования по своему внешнему выражению, порядку  применения могут быть общими для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры и специфическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности.

Акты прокурорского  надзора – это специфические  правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий.

 Известно, что прокурор  как государственное лицо, осуществляющее  надзор, не обладает административной  властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.