Административный надзор

Различие между этими ограничениями только формальное, но не содержательное. Следовательно, фактическое постпенитенциарное воздействие может достигать пяти лет. В случаях же продления административного надзора - доходить до пяти с половиной лет. При этом в случаях приостановления административного надзора сроки так называемой криминологической давности могут выходить далеко за пределы стандартного постпенитенциарного воздействия, ограниченного в основном сроками погашения судимости. Ведь, по существу, административный надзор устанавливается в целях предупреждения рецидива преступлений посредством индивидуальной профилактики, меры которой охватывают не только применение административных ограничений при надзоре, но и меры, которыми в соответствии с ч. 5 ст. 5 ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" выступают случаи приостановления течения срока административного надзора: 1) объявление поднадзорного лица в розыск; 2) признание поднадзорного лица безвестно отсутствующим; 3) заключение поднадзорного лица под стражу.

Думается, что последовательное применение ограничения свободы (причем назначенного как в качестве основного, так и в качестве дополнительного наказания), а затем административного надзора не только в сугубо правовом смысле "размывает" границы между уголовно-правовыми и административно-правовыми мерами, но и нецелесообразно с социальных позиций, поскольку либо создаст объективные трудности в социальной адаптации (например, значительно затруднит поиск работы, трудоустройство, включая работу вахтовым методом или в ночное время суток), либо автоматически превратит лицо в злостного нарушителя порядка отбывания ограничения свободы или нахождения под административным надзором (например, в случае отсутствия места жительства) с последующим осуждением по ч. 1 ст. 314 УК или ст. 314.1 УК соответственно. На этом основании представляется излишним установление административного надзора в отношении лиц, которым назначено наказание в виде ограничения свободы.

Таким образом, существуют проблемы эффективного применения административного надзора, что вызвано неоднозначной оценкой ФЗ от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ и несогласованностью этого правового акта с отдельными нормами уголовно-исполнительного законодательства.

ГЛАВА 3. Проблемы регламентации административных процедур государственного контроля (надзора)

Административные процедуры есть реально существующие, объединенные в группы процедурные правовые нормы, которые подлежат структуризации и систематизации.

Сегодня уже можно констатировать, что сложились однородные административно-процедурные правоотношения с ярко выраженной спецификой, где в качестве самостоятельного вида целесообразно акцентировать внимание на административных процедурах контрольно-надзорного характера.

Необходимо положительно оценить верное выделение отдельными авторами, например Ю.А. Тихомировым, Э.В. Талапиной[40] или О.С. Беркутовой, такого самостоятельного вида административной процедуры, как контрольно-надзорные процедуры, в зависимости от целей, которые достигаются при правоприменении.

При этом важно учитывать, что административные процедуры контрольно-надзорной деятельности возникают и распространяются не только на отношения, связанные с положениями статей 34 и 35 Конституции РФ, относительно свободы предпринимательства и частной собственности, но и по поводу иных конституционных прав и свобод не только экономического характера, например статьи 41 - 45 Конституции РФ.

Указанные административные процедуры, собственно, как и иные, должны осуществляться в пределах, порядке и в сроки, предусмотренные соответствующим федеральным законодательством. Например, в Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р[41], отмечалось, что готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти. Однако до настоящего времени соответствующие федеральные законы не были приняты.

В настоящее время основы и качественные характеристики административных процедур формируются путем разработки и внедрения административных регламентов. Так, федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административный регламент исполнения государственных функций есть нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Обязательным элементом регламентации административных процедур должны являться: подготовка методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработка пилотных проектов, создание условий для проведения экспертиз (экономической, общественной, антикоррупционной), консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов с учетом создания объективной практики их применения.

Необходимость использования подхода регламентации продиктована публично-правовой значимостью данных административных процедур.

Очевидно, что нормативное оформление административных процедур позитивной деятельности аппарата исполнительной власти создает целостный механизм правовых гарантий реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Верными представляются мысли идеологов данного направления, отмечающих, что скорейшее принятие закона об административных процедурах явится основой формирования "прозрачных" отношений между человеком и государством, стимулом воспитания уважения к государственной деятельности[42]. Однако какие конкретно положения должны в нем содержаться, какие правоотношения регулироваться и т.д., в единой конструкции не определено.

Соответственно, можно выделить следующие виды административной процедуры: возникающие при осуществлении контроля и возникающие при осуществлении надзора. В зависимости от специфики компетенции и решаемых задач возможно как формирование надзора самостоятельного вида административной процедуры, так и объединение их в один вид - административные процедуры осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Необходимо отметить, что соответствующее федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты не разграничивают рассматриваемые понятия, и из содержания норм видно, что законодатель применяет контроль и надзор как взаимосвязанные дефиниции. Кроме того, в действующем административном законодательстве РФ не определены общие правовые основы осуществления административной контрольно-надзорной деятельности и основы административно-правового статуса органов и учреждений, реализующих функции административного контроля, надзора.

Административные процедуры контрольно-надзорной деятельности закрепляют отношения реализации прав, исполнения обязанностей и соблюдения действующих норм, а также совершения юридически значимых действий, которые по своему характеру не связаны с привлечением субъектов права к юридической ответственности.

В целом позитивная административная процедура в сфере публичного управления - это нормативно урегулированная, ориентированная на достижение конкретного результата документируемая деятельность различных субъектов (по крайней мере один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом). Эта деятельность состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ее ходе реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные правовые акты управления (как промежуточные, так и окончательные); по содержанию данная деятельность не связана ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения.

Сегодня принят и действует нормативный правовой акт, способствующий раскрытию сущностных признаков административной процедуры, - это Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"[43]. Согласно пункту 3 данного Постановления административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Обязательным элементом административных регламентов как предоставления государственной услуги, так и исполнения государственной функции является раздел "Административные процедуры".

Как объективно отмечается, описание последовательности действий осуществления контрольно-надзорных функций будет существенно отличаться от описания других специфических действий государственной функции. Это объясняется тем, что каждая из государственных функций имеет свой характер, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий). При исполнении государственной функции контроля (надзора) должны быть освещены следующие моменты:

- кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение контрольных мероприятий. Причем необходимо определять и лиц, планирующих и осуществляющих плановые контрольные мероприятия, и лиц, ответственных за внеплановые контрольные мероприятия;

- кто и в каком порядке формирует группы по проведению контрольных мероприятий;

- какие действия совершаются лицами, ответственными за проведение контрольных мероприятий (отдельно при плановых проверках, отдельно - при внеплановых);

- кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых планируется проводить контрольные мероприятия, или, напротив, кто и какими действиями обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о внеплановых контрольных мероприятиях;

- каковы действия лиц, проводящих контрольные мероприятия, в период их осуществления и после них;

- кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных мероприятиях, в каком порядке принимается решение по результатам проведенной проверки;

- какие действия должны совершать ответственные за контрольные мероприятия лица после принятого по результатам проверки решения;

- кто и в каком порядке анализирует качество проведенных проверок, готовит на основе мониторинга проекты решений или предложений о профилактике нарушений в подконтрольных сферах, учитывает допущенные ответственными за проведение проверок лицами ошибки, неточности или ненадлежащее исполнение поручений и т.п[44].

Гарантии соблюдения, охраны, защиты и реализации прав и свобод личности также могут быть представлены в качестве урегулированной процедурными нормами деятельности, вытекающей из реализации контроля, надзора органами государственного и местного самоуправления и их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Где гарантии, там есть совокупность условий и способов, позволяющих беспрепятственно реализовывать правовые нормы, пользоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности. Под гарантиями понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные государством и общественностью средства, обеспечивающие точную реализацию норм права всеми субъектами.

Данные вопросы актуальны и требуют разрешения ряда проблем, что позволит усилить гарантии прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий, в частности и контрольно-надзорного характера.

В свою очередь, из сферы применения ФЗ N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" исключены мероприятия, при проведении которых не возникает взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также мероприятия, проводимые органами государственного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по инициативе самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Его действие не распространяется и на проведение камеральных проверок государственных органов, то есть проверок без выезда на предприятие.

Перечень таких видов контрольно-надзорной деятельности включает: налоговый контроль; валютный контроль; бюджетный контроль; банковский и страховой надзор, а также другие виды специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке; транспортный контроль (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу РФ, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории РФ); государственный контроль (надзор) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; государственный контроль (надзор), осуществляемый в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте; таможенный контроль; контроль безопасности при использовании атомной энергии; контроль за обеспечением защиты государственной тайны; санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль в пунктах перехода Государственной границы РФ; контроль объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством РФ, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ; оперативно-розыскные мероприятия, дознание, предварительное следствие, прокурорский надзор и правосудие; государственный метрологический контроль (надзор); государственный строительный надзор.