Административный надзор

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом.

Поэтому в гл. 23 КоАП РФ названы все субъекты административного надзора, которые вправе применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспекторы и иные уполномоченные лица.

Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисциплинарной ответственности.

Таможенные, пограничные органы, органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной ответственности.

1.3 Субъекты административного надзора

Как показывает анализ правовой литературы, система субъектов, осуществляющих административно-надзорную деятельность в Российской Федерации, характеризуется множественностью и неоднородностью. Ее многочисленные органы имеют различные организационные формы, относятся к различным сферам и отраслям, обладают неодинаковой компетенцией и т.д. Это обусловливает целесообразность их классификации, позволяющей изучать реально существующие объекты, сопоставлять их, выявлять в них общее и единичное, т.е. познавать правовую природу субъектов административного надзора.

В юридической литературе вопросу классификации административно-надзорных органов уделено некоторое внимание. Приоритет в этой области принадлежит Ф.С. Разаренову и Р.И. Денисову. Предложенные ими системы сыграли важную роль в деле всестороннего исследования субъектов административного надзора.

Основываясь на соотношении контрольных и надзорных функций в деятельности различных органов, субъекты административного надзора Российской Федерации можно разделить на органы, надзор для которых является основной формой деятельности - собственно надзорные; органы, которые наряду с надзорными выполняют контрольные функции, - контрольно-надзорные, а также органы (контрольные), деятельность которых хотя и указывается как контрольная, но является надзорной, по сути, условно надзорные.

Как показывает изучение соответствующего законодательства административно-надзорные органы в чистом виде отсутствуют, однако среди них можно выделить те, надзорная деятельность для которых является основной.

Исходя из этого, к первой группе административно-надзорных органов можно отнести органы милиции. Заметное место в системе собственно надзорных занимают органы санитарного надзора. Об этом можно судить по содержанию функций и задач, возложенных на них соответствующими нормативными актами:

К первой группе административно-надзорных можно отнести органы Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности.

К собственно надзорным примыкают органы, осуществляющие архитектурно-строительный надзор, а также государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью. Об этом свидетельствуют Положения: о государственном архитектурно-строительном надзоре на территории РФ, и о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью в РФ.

К первой группе можно отнести также органы, осуществляющие надзор в области земельных ресурсов, геодезии и картографии.

В группу контрольно-надзорных можно включить органы, осуществляющие государственный энергетический надзор, надзор за соблюдением законодательства по архивному делу и ведению делопроизводства, государственный надзор за электросвязью.

В основе выделения третьей группы органов, отнесенных нами к условно надзорным, лежат признаки, присущие как надзорным, так и контрольным органам. Исходя из данных позиций, к этой группе субъектов можно отнести органы Российской Федерации, осуществляющие государственный контроль в области: использования и охраны земель, налоговой сферы; обеспечения подлинности знаков почтовой оплаты; соблюдения норм и правил труда и др.

Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было закреплено разграничение функций в системе федеральных органов исполнительной власти, при этом функции по контролю и надзору были сосредоточены главным образом в федеральных службах, однако их административно-правовой статус был определен лишь в самых общих чертах. Этот пробел не был устранен в последующих многочисленных редакциях указа[18];  общие правовые основы организации и деятельности, то есть основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, не получили закрепления и в системе действующего федерального законодательства.

Одним из следствий отсутствия должного правового регулирования организации и деятельности федеральных контрольных и надзорных структур является то, что, несмотря на формальную передачу функций по контролю и надзору федеральным службам, в системе исполнительной власти продолжает функционировать значительное число других государственных органов и учреждений, осуществляющих, наряду с ними, по существу административный, то есть не президентский, не судебный и не прокурорский контроль и надзор по тем или иным направлениям.

Неслучайно поэтому одной из задач, обозначенной в Концепции административной реформы на 2006-2010 гг.[19], является дальнейшее нормативное упорядочение деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора.

Административно-правовой статус любого федерального административно-контрольного (надзорного) органа включает в себя следующие основные общие элементы:

а) место в системе федеральных государственных органов;

б) задачи, решение которых возлагается на этот орган:

      обеспечение охраны прав и свобод граждан;

      обеспечение охраны окружающей природной среды и природных ресурсов;

      обеспечение соответствующего вида общественной безопасности (экологической, санитарной, пожарной, технологической, безопасности дорожного движения и т.п.);

      обеспечение охраны общественного порядка;

      предупреждение административных и иных публичных правонарушений;

в) административные функции, выполняемые эти органом, а именно, функцию административного контроля (надзора), функцию административного регулирования (лицензионно-разрешительная, учетно-регистрационная и согласовательная деятельность), функцию административного удостоверения фактов, имеющих юридическое значение (проведение экспертиз, исследований, сертификации, аттестации), функцию административно-технического расследования техногенных катастроф, аварий, происшествий и иных инцидентов, функцию привлечения физических и юридических лиц, совершивших административные и иные правонарушения, к административной и иным видам публично-правовой ответственности;

г) административную компетенцию этого органа: административно-контрольную (надзорную), административно-регулятивную, административно-удостоверительную, административно-следственную, административно-юрисдикционную;

д) административно-властные полномочия (административные права и обязанности) этого органа: административно-регулятивные, административно-удостоверительные, административно-следственные, административные контрольные (надзорные), административные постконтрольные (постнадзорные);

е) ограничения и запреты, установленные для этого органа в процессе осуществления им административного контроля (надзора).

Административные дела решают госинспекторы, они же совершают юридически значимые действия и принимают юридически значимые решения, наделяющие правами, ограничивающие права, лишающие прав граждан и организации.

В настоящее время должности госинспекторов относятся к должностям:

а) федеральной государственной гражданской службы;

б) государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

в) государственной правоохранительной службы;

г) гражданского персонала государственных учреждений.

Нормативная правовая основа статуса госинспектора страдает пробельностью и противоречивостью. Нормативные правовые акты, как правило, закрепляют полномочия госинспекторов, не обеспеченные необходимым комплектом прав и обязанностей, что не позволяет определить меру должного поведения и меру возможного поведения госинспектора. Госинспекторы, служащие в одних органах, наделены правом беспрепятственно входить на территории и в помещения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам, служащие в других - только при определенных условиях, служащие в третьих - получают служебное огнестрельное оружие. В зависимости от того, в каких органах служат госинспекторы, они либо вправе самостоятельно давать обязательные для исполнения предписания (а иногда представления, предупреждения), либо вынуждены обращаться к главным государственным инспекторам, либо вправе выносить постановления по делам об административных правонарушениях, либо нет.

В зависимости от того, в штатах каких органов или учреждений состоят госинспекторы, находится их правовое положение во внеслужебных отношениях. Речь идет о личностной составляющей статуса граждан, замещающих должности госинспекторов (денежное содержание, пенсионирование, государственное страхование, обязанности, запреты и ограничения). Личностная составляющая статуса находится в тесной взаимосвязи со статусом должности.

К сожалению, в отличие от статуса органа исполнительной власти, субъекта административной юрисдикции, разработке которого посвящены работы монографического характера, статус госинспектора как должностного лица, наделенного административно-властными полномочиями, остается вне поля зрения ученых-административистов.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, и другие программные документы ставят задачу развития законодательства о государственной гражданской службе, создания действенных механизмов противодействия коррупции, оптимизации государственных функций, в том числе осуществляемых госинспекторами. Однако при этом не учитывается то важное обстоятельство, что из всей массы госинспекторов государственными гражданскими служащими является незначительная их часть.

При анализе структуры и содержания статуса госинспектора необходимо учитывать несколько обстоятельств. Во-первых, он является индивидуальным субъектом административного права - гражданином - и обладает общим административно-правовым статусом гражданина Российской Федерации. Во-вторых, фактически (но не всегда формально) он - государственный служащий, ибо невозможно представить, чтобы кто-либо исполнял государственные функции, не будучи государственным служащим. А.Ф. Ноздрачев по этому поводу совершенно справедливо отмечает, что вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. В-третьих, он - должностное лицо, статус которого определяется должностью - исходной организационно-структурной единицей государственного органа или учреждения. В-четвертых, он обладает специальным статусом как член корпорации или страты; он один из массы граждан, замещающих должности госинспекторов в разных органах и учреждениях[20].

Задачи, решаемые госинспекторами, в общих чертах должны соответствовать задачам органов, однако при обращении к нормативным правовым актам оказывается, что задачи органов в них не определены, за редкими исключениями. Административно-правовой статус госинспектора определяется совокупностью факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам - гражданам и организациям.

Таким образом, административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органов исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.

ГЛАВА 2. Виды административного надзора

2.1. Надзор в области пожарной безопасности

Одной из важных составляющих обеспечения национальной безопасности современной России является пожарная безопасность, под которой понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

В настоящее время можно констатировать, что пожары в России оказывают существенное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Так, по данным Управления Государственного пожарного надзора МЧС России за пять месяцев 2009 года в городах России зарегистрировано 64114 пожаров, погибли 4937 человек, получили травмы - 4011 человек, прямой материальный ущерб причинен в размере 1297,0 миллионов рублей.[21]

Выше приведенные статистические данные показывают устойчивую тенденцию роста напряженности оперативной обстановки с пожарами. Это обстоятельство выдвигает в повестку дня задачи их предупреждения и дальнейшего укрепления законности в данной сфере. Представляется, что наиболее перспективный путь решения указанных задач состоит в дальнейшем развитии и совершенствовании такого вида государственно-управленческой деятельности как государственный пожарный надзор.

По данным МЧС России, ежегодно при осуществлении государственного пожарного надзора проводится более 4 миллионов проверок по различным его направлениям; предлагается к исполнению до 12 миллионов противопожарных мероприятий; приостанавливается полностью или частично эксплуатация 450 тысяч объектов, находящихся в пожароугрожаемом состоянии; рассматривается до 600 тысяч административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности; общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 миллионов рублей. Кроме того, по материалам проверок возбуждается до 2,5 тысяч уголовных дел. В результате этой работы ежегодно предотвращается до 900 тысяч пожаров с возможными суммарными материальными потерями в размере 75-85 млрд.рублей[22].