Административный надзор

2

Министерство образования и науки

Российской Федерации

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОТКРЫТЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

по специальности «Юриспруденция»

на тему: «Административный надзор»

ВЛАДИВОСТОК

2012

ПЛАН

Введение……………………………………………………………….…...3-5

ГЛАВА 1. Место административного надзора в системе государственно-правового регулирования……………………………………………………..…5-23

1.1 Соотношение понятий "контроль" и "надзор"………………………5-12

1.2 Сущность и содержание административного надзора…………….12-17

1.3 Субъекты административного надзора……………………………..17-23

ГЛАВА 2. Виды административного надзора………………………….24-57

2.1. Надзор в области пожарной безопасности………………………...24-36

2.2. Санитарно-эпидемиологический надзор…………………………..36-43

2.3 Контроль и надзор за соблюдением правопорядка на потребительском рынке…………………………………………………………………………….43-51

2.4 Государственный надзор за безопасностью дорожного движения.51-57

2.5 Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы……………………………………………………………….57-64

ГЛАВА 3. Проблемы регламентации административных процедур государственного контроля (надзора)…………………………………………65-74

Заключение……………………………………………………………….75-77

Список использованных источников и литературы………………………78

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность рассматриваемых в настоящей работе проблем, предопределили и следующие обстоятельства.

Во-первых, на фоне существующих различных взглядов на административный надзор особую актуальность приобретает задача по формулированию понятия административного надзора и отличию его от контроля и прокурорского надзора.

Во-вторых, деятельность органов, реализующих административный надзор, по своему назначению и содержанию является правоохранительной, в особой регламентации нуждаются надзорные отношения, в которые вступают эти органы. Есть потребность и в определении правового статуса этих органов как специальных субъектов надзорной деятельности.

В-третьих, не просматриваются четкая организация подсистем надзора, а также эффективное правовое обеспечение деятельности указанных подсистем.

Таким образом, исследование административного надзора в государственном управлении вообще и в сфере общественного порядка в частности вызывается насущными социально - экономическими, правовыми и политическими потребностями.

В настоящее время в нашей стране действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины, в том числе путем проведения государственного контроля (надзора).

Среди ученых-административистов существуют различные точки зрения на административный надзор, различия, которых в основном обусловлены смешением понятий контроля и надзора. Работы таких ученых- административистов, как Я.А.Здир, В.Б.Иссер, А.П.Кармолицкий, Ф.СРазаренов, М.С.Студеникина, внесли большой вклад в изучение контрольной деятельности аппарата управления. Однако при этом главный акцент в исследованиях этих авторов был сделан на контрольной функции государственных инспекций, а административный надзор фрагментарно освещался как разновидность контроля. На необходимость специального исследования проблем административного надзора указывали в своих работах А.Г.Арбузкин, И.И.Веремеенко, А.В.Дюжаев, В.В.Жулев, В.В.Курников, В.В.Лукьянов, А.А.Михайлов, В.П.Митин, О.В.Раков, М.Я.Саввин, и другие.

Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности федеральных органов административного контроля и надзора.

Предметом исследования выступает организация и правовое регулирование административно-надзорной деятельности.

Целью данной дипломной работы является исследование организационно-правовых вопросов административно-надзорной деятельности субъектов административного надзора в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели выдвинуты и решаются следующие основные задачи:

- выяснить сущность и содержание административного надзора;

- исследовать общие закономерности построения системы субъектов административного надзора;

- проанализировать основы правового регулирования организации административного надзора

- раскрыть формы и методы осуществления административного надзора;

- изучить виды административного надзора.

В дипломном исследовании использовались частнонаучные методы: структурно-функциональный и статистический анализ, метод экспертных оценок и т.д., а также традиционно-правовые методы.

При написании работы основными источниками информации являлись законодательные и другие нормативные акты, ведомственные правовые акты, отечественная и зарубежная литература. Вся эта информация позволила сформулировать ряд теоретических выводов о сущности и содержании исследуемого явления.

ГЛАВА 1. Место административного надзора в системе государственно-правового регулирования

1.1 Соотношение понятий "контроль" и "надзор"

Определяя роль и место контроля и надзора в осуществлении исполнительной власти, необходимо выяснить суть понятий "контроль" и "надзор".

Анализ юридической литературы показывает, что научные дискуссии вокруг понятий "контроль" и "надзор" ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики в данной сфере.

При обращении к толкованию термина "контроль" выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад. Как видно из Толкового словаря живого великорусского языка В.И. Даля, под термином "контроль" понимается "учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ"[1]. С.И. Ожегов трактует контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора[2].

В понятие "надзор" и производные от него термины эти справочные издания вкладывают следующее: "присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель - смотритель, насмотрщикъ"[3]; "наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля"; "наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо"[4].

Обращение к словарям свидетельствует о смысловом совпадении терминов "контроль" и "надзор".

Понятия "контроль" и "надзор" широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор эти понятия не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность. Конституция Российской Федерации[5] уделяет незначительное внимание вопросам терминов "контроль" и "надзор" (например, п. "а" ст. 71).

Действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[6] функции по контролю и надзору также не разграничиваются. Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- "осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов".

Определение, приведенное в Указе, по сути, отожествляет данные термины, что не допускает их функционального дефилирования и может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий "контроль" и "надзор".

В ряде статей КоАП РФ[7] термины "контроль" и "надзор" употребляются как равнозначные (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).

Анализ нормативно-правовых актов свидетельствует о наличии в нормативном пространстве некоторой непоследовательности в толковании терминов "контроль" и "надзор". А именно: либо данные термины отождествляются (например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), либо сопоставляются как противоречивые категории.

Устранить сложившиеся противоречия возможно только после разработки и создания определенной концепции или теории соотношения терминов "контроль" и "надзор", "контрольная и надзорная деятельность" и, соответственно, формирования системы органов государственного контроля и надзора.

Отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий "контроль" и "надзор" на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных терминов с научной точки зрения. Причем точки зрения некоторых ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.

В связи с этим необходимо рассмотреть имеющиеся в литературе точки зрения и на основе их анализа уточнить выделенные нами ранее общие элементы, характеризующие контроль и надзор.

Вопрос о соотношении понятий "контроль" и "надзор" в России начал обсуждаться еще в советское время, в период воссоздания органов прокуратуры и разработки нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность. Сегодня в юридической литературе проблеме соотношения контроля и надзора также уделено немало внимания.

Например, А.П. Гуляев пишет, что понятия "контроль" и "надзор" чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается.[8] Вместе с тем В.Г. Бессарабов, отмечая, что надзор (имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, считает, что эти понятия различны по содержанию[9].

Более поздняя справочная, учебная и научная юридическая литература содержит в себе различные подходы к определению понятий "контроль" и "надзор". Их анализ позволяет выделить несколько различных точек зрения на проблему соотношения контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность контроля (так называемый суженный контроль)[10], другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную[11], третьи вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные.

В обыденном понимании данные понятия "контроль" и "надзор" либо употребляются как синонимы или идентичные термины, либо между ними проводится более или менее четкая грань. Ряд авторов, которые в своих исследованиях все-таки различают данные термины и проводят более или менее четкие границы между ними, считают, что надзор является разновидностью контроля, суженным контролем, другие - что контроль и надзор являются самостоятельными видами деятельности органов управления или управленческими функциями.

Например, по мнению Е.А. Кочерина, контроль - это одна из основных функций управления (сюда еще относятся планирование, организация, координация и стимулирование). Эта форма проявления целенаправленного воздействия на коллективы людей, предусматривающая систематическое позитивное выявление отклонений от установленных норм, правил и требований в процессе реализации поставленных задач[12].