Административный надзор

Направлениями государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения являются допуск к медицинскому применению (государственная регистрация лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинских изделий); допуск предпринимательских субъектов и персонала к деятельности в сфере здравоохранения (лицензирование, аттестация, сертификация специалистов); контроль соответствия установленным требованиям (контроль качества, надзор за деятельностью).

Основные задачи системы государственного контроля и надзора в области здравоохранения определены как обеспечение соответствия деятельности субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере здравоохранения, требованиям законодательства Российской Федерации; реализация средствами контроля и надзора государственной политики в сфере обеспечения доступности и качества медицинской помощи, в том числе лекарственных средств; постоянное совершенствование механизмов государственного контроля и надзора, повышение полноты и качества исполнения соответствующих государственных функций[27]. В связи с чем разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора, были закреплены Концепцией административной реформы в Российской Федерации как одни из важнейших направлений реформирования всей системы государственного управления.

В свою очередь, Программа административной реформы Росздравнадзора на 2006 - 2008 гг., основанная на распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г.[28], предусмотрела следующие направления совершенствования механизмов государственного контроля.

1. Управление по результатам. Разрабатывают количественные методы учета результативности и эффективности деятельности Росздравнадзора; создана Служба качества и внутреннего аудита; вводятся в практику методы управленческого учета и планирования.

2. Стандартизация и регламентация. Продолжается работа Росздравнадзора над административными регламентами исполнения государственных контрольно-надзорных функций. В качестве примера можно назвать Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по лицензированию фармацевтической деятельности.

3. Оптимизация функций и противодействие коррупции. Создаются системы добровольной сертификации; в большей степени привлекаются институты гражданского общества к деятельности по проведению экспертизы.

4. Повышение эффективности взаимодействия с обществом. Совершенствуются организационные технологии работы, регламентируются действия должностных лиц при проведении проверок; разрабатывается система досудебного обжалования действия должностных лиц Росздравнадзора.

5. Модернизация информационного обеспечения. Продолжается разработка аналитической информационной системы "Росздравнадзор", призванная обеспечить новый уровень доступности информации и средств ее обработки, связывающая центральный аппарат и все территориальные управления Росздравнадзора.

Вместе с тем очевидным является необходимость дальнейшего совершенствования существующего контрольно-надзорного механизма, в частности представляется полезным дополнить контроль со стороны государства контролем различных общественных и профессиональных объединений. В этом вопросе следует обратиться к зарубежному опыту, в частности к опыту Германии, где уже длительное время существует и эффективно действует Немецкая врачебная палата, представляющая собой профессиональное объединение врачей по территориальному принципу. В качестве примера подобных объединений, осуществляющих врачебное самоуправление профессиональной медицинской деятельностью наряду с врачебными палатами, можно назвать и медицинские ассоциации (Хорватия, Чехия, Германия, Польша, Словакия, Словения). Осуществление контроля по различным направлениям является одной из основных функций объединений данного вида.

Процесс заимствования опыта зарубежных стран по вопросу контроля в системе здравоохранения, конечно же, следует осуществлять, сохраняя и то лучшее, что выработано в этом плане в России. Так, в РФ на основе связей, установленных с Германией, в Южном федеральном округе была создана и уже три года ведет свою деятельность врачебная палата, главной задачей которой стало внедрение общественного контроля за ходом реализации государственных программ в сфере здравоохранения и эффективностью расходования бюджетных средств, выделенных для лечебно-профилактических учреждений, а также оценка деятельности органов, ответственных за обеспечение условий для сохранения здоровья граждан. Таким образом, можно ожидать, что сочетание государственного контроля, общественного контроля и деятельности объединений, осуществляющих врачебное самоуправление, в итоге приведет к успешному функционированию всей системы здравоохранения в РФ.

2.3 Контроль и надзор за соблюдением правопорядка на потребительском рынке

В настоящее время потребительский рынок Российской Федерации достаточно интенсивно развивается. Так, согласно аналитическим данным в 2006 г. Россия вышла на первое место в Европе по продажам стиральных машин и мобильных телефонов, на второе после Германии - по продажам пива, на четвертое - по автомобилям. В 2008 г. продажи потребительских товаров превысили показатели европейских стран на всех рынках, кроме автомобильного рынка, однако имеется устойчивая тенденция, что к 2011 г. и на этом рынке Россия будет первой. В настоящее время растет не только потребление, но и средняя цена товаров, продажа автомобилей иностранного производства в 2006 г. выросла на 70%, а их средняя цена - на 56% и в настоящее время составляет примерно 25 тыс. долл. По прогнозу экспертов ACNielsen, к 2025 г. потребительский рынок России станет самым крупным в Европе и в стоимостном выражении[29].

В этой связи государство не может оставить сферу потребительского рынка вне своего контроля и надзора. Контроль и надзор за соблюдением правопорядка на потребительском рынке осуществляют различные органы государственной власти. Особое место в механизме контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка принадлежит органам внутренних дел. Органы внутренних дел в сфере потребительского рынка осуществляют широкий спектр видов правоохранительной деятельности. Так, органы внутренних дел осуществляют предупреждение, пресечение преступлений, административных правонарушений в сфере потребительского рынка. Выступая одним из новых видов современного рынка, потребительский рынок напрямую связан с куплей-продажей товаров, выполнением работ и оказанием услуг, которые, в свою очередь, являются основными направлениями предпринимательской деятельности[30].

В 2008 г. в сфере потребительского рынка зарегистрировано 129 тыс. преступлений, в 2009 г. - 145,5 тыс., в 2010 г. - 149,4 тыс. Это практически треть всех преступлений экономической направленности. В 2010 г. преступлениями в сфере потребительского рынка причинен ущерб в сумме 37,5 млрд. руб. Сумма изъятой из оборота продукции в денежном эквиваленте, а также ценностей и денежных средств превысила 12 млрд. руб. Кроме того, пресечено 380 тыс. административных правонарушений. В ходе проверки объектов розничной торговли из незаконного оборота изъято материальных ценностей почти на миллиард рублей[31].

В 2010 г. сотрудниками органов внутренних дел выявлено более 97 тыс. преступлений, связанных с потребительским рынком. Ежегодно на объектах розничной торговли пресекается свыше 1 млн. административных правонарушений. В 2010 г. по материалам уголовных дел размер причиненного материального ущерба составил 14,8 млрд. руб. По оконченным уголовным делам сумма наложенного ареста на имущество и изъятой из оборота продукции составила 18,2 млрд. руб.[32]. По оценкам специалистов, административные правонарушения в сфере потребительского рынка касаются:

- нарушения общих правил продажи товаров, оказания услуг населению;

- невыполнения требований об информировании потребителей соответствующей информацией;

- нарушения дисциплины цен;

- обмана потребителей:

- нарушения прав потребителей, которым предоставлены льготы или преимущества;

- нарушения правил продажи отдельных видов товаров, оказания отдельных видов услуг;

- нарушения правил работы объектов мелкорозничной торговли (рынков);

- незаконного использования чужого товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ним обозначений для однородных товаров.

Преступления и административные нарушения в сфере потребительского рынка выявляются в ходе осуществления органами внутренних дел контрольно-надзорной деятельности.

Органы внутренних дел в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию права граждан на занятие предпринимательской деятельностью, а также осуществляют защиту прав потребителей. В настоящее время административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения правопорядка на потребительском рынке определяется: Законом РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции", КоАП РФ, Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"[33], Приказом МВД России от 22 июня 1999 г. N 456 "О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг", Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 "О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции", Приказом МВД России от 2 августа 2005 г. N 636 "Об утверждении Инструкции о порядке поведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности", Приказом МВД России N 879 и Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 3 ноября 2006 г. N 746 "Об утверждении регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации", Приказом МВД России от 29 января 2008 г. N 80 "Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности" и др.

Далее представляется необходимым исследовать, что понимается под контрольно-надзорной деятельностью, а также определить ее специфику в сфере потребительского рынка. За последние годы количество контролирующих органов выросло пропорционально увеличению числа хозяйствующих субъектов. При этом ряд федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по государственному контролю и надзору в сфере потребительского рынка, имеет сходные, а иногда и полностью дублирующие функции. Это мешает использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления в экономической сфере.

В ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка органы внутренних дел руководствуются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определяет, что государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 2).

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся:

- разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

- организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

- принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора);

- организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации.

Должностные лица органа внутренних дел в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка обязаны:

- своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;