Административный надзор

Глава 1. Административный надзор

Административный  надзор - в РФ установленная  законодательством  система мер наблюдения за некоторыми категориями  осужденных, отбывших наказание за тяжкие преступления.

Цель - предупредить совершение ими новых преступлений, обеспечить необходимое воспитательное воздействие. К лицам, в отношении которых устанавливается надзор, могут применяться: запрещение ухода из дома в определенное время; запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района (города); явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Осуществляется надзор органом внутренних дел по месту жительства поднадзорного и устанавливается на срок от шести месяцев до одного года; может быть прекращен досрочно, если поднадзорный твердо встал на путь честной жизни, а также в случаях погашения или снятия с поднадзорного судимости. Нарушение правил и ограничений лицами, в отношении которых он установлен, влечет административную ответственность.

Административный  надзор - специальный  вид правоохранительной деятельности управомоченных органов государственного управления и должностных  лиц, выражающийся в  контроле за точным и единообразным  соблюдением правил, инструкций и других нормативных актов  межотраслевого характера  гражданами, общественными  объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами  и должностными лицами. Надзорные органы наделены над ведомственными полномочиями. Существуют специализированные органы, например, Госатомнадзор, подведомственный Президенту РФ; Госгортехнадзор. Многие надзорные органы (инспекции) являются структурными подразделениями того или иного министерства. Так, ГИБДД входит в структуру МВД. Некоторые специальные направления надзора возлагаются на федеральные службы РФ-Органы, осуществляющие надзор, имеют право давать обязательные указания (предписания), разрешать или запрещать определенные виды хозяйственной и иной деятельности, приостанавливать работу предприятий, учреждений или организаций, запрещать определенные виды работ, если нарушаются правила их проведения, применять к виновным меры административного взыскания. Правовое положение и компетенция надзорных органов определяются соответствующими положениями. Органы внутренних дел наделены полномочиями осуществлять особый вид надзора - наблюдение за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, с целью предупредить совершение ими новых преступлений, оказать необходимое воспитательное воздействие.

Административный  надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид  государственной  деятельности специально уполномоченных органов  исполнительной власти и их должностных  лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и  некоммерческими  организациями, а  также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Понятие административного  надзора, его соотношение  с контролем в  научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью над ведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Между тем имеются все  основания, чтобы  провести грань между  контрольной и  надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять  их, а определить особенности, назначение и место в системе  способов обеспечения  законности и дисциплины в государственном  управлении.

Во-первых, различие между над ведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) он осуществляется в  отношении неопределенного (не персонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц  и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования  огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность  и использование  радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный  административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в  отношении некоторых  граждан, освобожденных  из мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов  и их должностных  лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и  не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы  над ведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним прежде всего относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно  административный надзор представляет процесс  последовательно  осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о  поднадзорном объекте, разработка и доведение  до объекта надзора  соответствующих  норм, правил его  функционирования; текущий - включающий систематическое  и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются  меры пресечения, восстанавливается  нарушенный порядок, решается вопрос о  необходимости привлечения  виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые  формы осуществления  административного  надзора также  отличаются большой  спецификой. В частности, он связан с оформлением  и выдачей гражданам  и юридическим  лицам различных  разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную  зону), позволяющих  им реализовать свои субъективные права  в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы над ведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Суммируя  изложенное, можно  отметить, что административный надзор как самостоятельный  вид государственной  деятельности по обеспечению  законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

· отсутствие организационной  подчиненности субъектов  надзора и поднадзорных объектов;

· возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с  точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных  вопросов;

· невозможность вмешательства  в оперативно-хозяйственную  деятельность объекта  надзора;

· наличие специального объекта надзорной  деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных  актах, и их исполнение физическими и  юридическими лицами;

· возможность самостоятельного применения мер административного  принуждения в  случаях обнаружения  правонарушений или  возникновения угроз  безопасности различным  объектам;

· строгое ограничение  данных мер принуждения  правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, административный надзор - это особый вид  государственной  управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении  организационно не подчиненных  им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц  и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер  административного  принуждения с  целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка  и привлечения  виновных к административной ответственности.

К федеральным органам  исполнительной власти, основной деятельностью  которых является административный надзор, относятся федеральные  службы, различные  инспекции в федеральных  министерствах и  иных федеральных  органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и  др. надзора), а также  территориальные  органы надзора (например, энергетического).

Некоторые органы исполнительной власти можно назвать  контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции  от надзорных, например, у федеральных  таможенной или налоговой  служб. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями.

Деятельность  органов административного  надзора направлена на соблюдение специальных  норм, действующих  во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных  границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.