Перспективы развития органов местного управления в РК

В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты «откоммунхозы» и ГУКХ, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад «суверенитетов», распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

В апреле 2000 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения».[9, С.58]

В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 2000 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 5 марта 2001 г. Верховным Советом СССР принят Закон «Об изменении и признании, утратившими силу, законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

«Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 2000-2001 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Республике Казахстан. Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 2001 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной».[10, С.17-18]

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», действовали законодательные акты в области административно - территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации» практически дублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Закон РК от 10 декабря 2003 г. «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан внес существенные изменения в название и структуру местных государственных органов. Конституция РК 2005 г. восприняла указанную модель местных органов государства. Раздел Конституции, посвященный этим органам, называется «Местное государственное управление и самоуправление». В этом разделе в общих чертах говорится о местных органах государственного управления. Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. регулирует общественные отношения в области местного государственного управления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов, а также правовое положение депутатов маслихатов. В этом законе впервые в РК дано определение местного государственного управления.[5, С.89]

1.2 Основные источники права о местном самоуправлении

Формирование местного самоуправления происходит на основе объективных и субъективных факторов, обуславливаемых историческими, этническими, географическими и другими условиями. Ввиду этого в государствах существует разнообразная практика местного самоуправления и соответственно его законодательного регулирования. Концепции о местном управлении являются либо результатом обобщения практики создания и деятельности местных органов управления. «Существуют самые разные концепции о местных органах управления, что дает основание полагать, что нет универсального подхода к проблемам местного управления. Согласно политической теории (Р. Гнейст) сущность местного самоуправления состоит в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения безвозмездно. Государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление – часть самоуправление – часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. В этой теории есть различные оттенки. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящими (центральными) органами, поэтому не являются самостоятельными» [11, C.202]. Другие считают, что местное управление осуществляется не правительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления. Есть и другие подходы к объяснению сущности местного управления. «В них есть нечто общее: это общее состоит в том, что, во-первых, местное управление связано с государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности.»[12, С.156]

До принятия Закона РК «О местных представительных органах» от 10.12.2003 г. в Казахстане существовали местные государственные органы, которые строились на принципе государственной власти. Действовали местные органы государственной власти – Советы народных депутатов, в выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

Закон РК от 10.12. 2003 г. ввел «совершенно другую модель органов местного управления.

Во-первых, исчезли понятия «органы государственной власти» и «исполнительные органы, формируемые Советами».

Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формируют местные исполнительные органы; глава местной администрации не является представителем местного населения, он теперь – представитель Президента.

В-третьих, представительные органы формируются до уровня районов и не создаются в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не называются органами местного самоуправления, хотя и считаются представительными органами населения, призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно – территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

В-четвертых, в Законе уже нет понятия «местное самоуправление», появилось другое понятие – «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливались сельской администрацией, им же оно созывалось по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего собрания». [13, С.167-168]

В Законе было записано, что решения собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории. «С другой стороны, собрание имело некоторые признаки самоуправления. Жители улиц, домов, микрорайонов, получив нормы представительства, сами подбирали своих представителей (но как подбирали, не было регламентировано) и посылали их на собрание. Однако такие собрания – аморфные образования, несмотря на кажущуюся демократичность. Оно -одноразовый сбор представителей населения, собиралось главой сельской администрации по своему усмотрению, когда ему это было нужно, поскольку не было срока созыва; так называемые полномочия собрания выполнялись им, а готовились и решались главой администрации. Собрание могло внести в лучшем случае, какие – либо предложения. Посовещавшись, собрание расходилось; на следующее собрание. Которое неизвестно когда будет собрано Акимом, приходили другие представители, снова голосовали за мероприятия Акима. Можно ли назвать такое собрание местным органом самоуправления? Обратимся к Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября1985 г. Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократическим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка её осуществления и необходимые для этого средства. Европейская Хартия дает следующее определение: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Предусмотренное Законом РК «О местных представительных органах» от 10.12.2003 г. собрание не имело ни одного из признаков местного самоуправления».[14, С.79]

Закон сузил понятие местного самоуправления до сельских рамок и там свел на нет. Органы выше сельской местности – районное, городское и областное звенья, хотя и называются местными, не содержали даже намека на местное самоуправление. Маслихаты – представительные органы населения на территории области, района города не считаются органами местного самоуправления, выступают чисто государственными органами. Закон отнес к полномочиям областного маслихата утверждение положения об органах территориального общественного самоуправления на территории области. Этот пункт перешел из Закона Казахской ССР о местном самоуправлении 2001 г.

Конституция РК 2005 г. закрепила новую модель местных органов. Она разделила их на местное государственное управление и местное самоуправление.[15, С.90]

Местное самоуправление было отделено от местного государственного управления. Это новый подход, присущий, по всей вероятности Конституции РК. На первый взгляд кажется, что статья 89 Конституции РК в значительной степени отвечает понятию местного самоуправления, данному в Европейской Хартии. Во-первых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов; правда, не совсем понятно, о каких выборах идет речь; во всяком случае, не имеются в виду выборы представительных органов – маслихатов, поскольку они считаются чисто государственными органами. Во-вторых, местное самоуправление осуществляется населением через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах. Это конституционное положение свело на нет собрание граждан, установленное Законом РК «О местных представительных органах» от 10.12.2003 г. В Конституции четко записано, что «порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных Законом. Однако такого закона нет, а принимаются акты о порядке организации и деятельности органов местного самоуправления».[16, С.156]

В-третьих, Конституция определила самостоятельность (автономность) органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных Законом. Все указанное, казалось бы, дает полный простор для осуществления гражданами местного самоуправления. Но думается, нет оснований для того, чтобы радоваться торжеству местной демократии. В нормах, положениях Конституции о сущности государственной власти существует определенное противоречие. «Конституция РК, выделив местное самоуправление из местного управления, как бы признала, что в ведении органов местного самоуправления не должны быть вопросы местного государственного характера. Иначе говоря, сельские и городские местные сообщества имеют право решать такие вопросы, которые не имеют местного государственного значения. Между тем в соответствии с положением Конституции РК любой вопрос, относящийся не только к местным сообществам, но и к отдельному человеку, имеет государственное значение» [17, С.216]. В статье 1 Конституции РК сказано, что «высшими ценностями государства являются человек, его жизнь, права и свободы»[18]. Следовательно, резкое отпочкование местного государственного управления от местного самоуправления неверно и ведет к отрицательным последствиям. «Во-первых, формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно. Об этом частично свидетельствует сама Конституция. Новая Конституция РК определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - республиканскую собственность равным образом с частной и иными формами собственности.»[15, С.104]