Перспективы развития органов местного управления в РК

Конституция РК 2005 года дала два года для принятия предусмотренных в ней законов. В ней сказано, что:

1) «компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, правовое положение их депутатов устанавливаются Законом;

2) компетенция местных исполнительных органов, организация и порядок их деятельности устанавливаются Законом;

3) порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных Законом;

4) гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных Законом».[9, С.89]

Трудно судить, что имеет в виду Конституция в указанных случаях: принятие одного закона, двух законов или четырех законов. 23 января 2001 года был принят Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Это означает, что Парламент все-таки решил отделить местное государственное управление от местного самоуправления невозможно в силу наличия элементов их естественной связи. Поэтому в указанном Законе содержится ряд предложений о местном самоуправлении следующего характера.

1.              Постоянные комиссии маслихата проводят публичные слушания с целью обсуждения наиболее важных и общественно значимых вопросов, отнесенных к их ведению, в форме расширенных заседаний с участием депутатов, представителей исполнительных органов, органов местного самоуправления (ст.13).

2.              Постоянные комиссии маслихата вправе привлекать к своей работе представителей органов местного самоуправления (ст.14).

3.              Секретарь маслихата организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления (ст.19).

4.              Секретарь маслихата представляет маслихат в отношениях с органами местного самоуправления (ст.19).

5.              Депутат маслихата имеет право проводить встречи и собрания с органами местного самоуправления (ст.21).

6.              Аким области (г.Алматы), столицы) взаимодействует с органами местного самоуправления через Акимов районов городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице (ст.29).

7.              Аким района (города областного значения) взаимодействует с органами местного самоуправления (ст.33).

8.              Аким района в городе республиканского значения (столице), города районного значения, поселка, аула (села) аульного (сельского) округа взаимодействует с органами местного самоуправления (ст.35).

В указанном перечне один вопрос нуждается в разъяснении. Как маслихат, так и Акимы должны взаимодействовать с органами местного самоуправления. Этот вопрос нужно решать единообразно.»[19]

Следовательно, скорее всего, этот вопрос нужно решать нормативным Указом Президента РК.

Пока существует проект Закона РК «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».

Нет необходимости анализа этого законопроекта. Укажем на некоторые моменты, которые подтверждают нашу мысль о неприемлемости резкого отделения государственного управления от местного самоуправления. «Выборным органом местного самоуправления признается Кенес (Совет). Кенес представляется выборным органом местного (сельского или городского) сообщества. Непонятно, что такое сообщество. Такого понятия нет в законодательстве, хотя Конституция упоминает его. Ведению Кенеса предполагается передать вопросы местного значения: организация благоустройства территории, контроль за тепло-, энерго-, водоснабжением населения, защита и помощь социально уязвимым гражданам и т.п. эти вопросы местного значения не могут в полной мере решить даже государственные органы, располагающие финансовыми, материально – техническими средствами. Откуда у местного населения такие средства, если государственные органы ему не выделяют их. Ещё Кенес (Совет) какбы контактирует с маслихатом, который тоже призван решать «вопросы местного значения». Другие положения проекта Закона о местном самоуправлении также не выдерживают критики».[24]

2.3 Проблемы и пути их решения органами местного управления

«Местное государственное управление – деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, её развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.»[14, С.32]

В законе РК «О местном государственном управлении в РК» дано понятие местного представительного органа. «Местные представительный орган (маслихат) является выборным органом, избираемым населением области (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством РК определяющий меры, необходимые для её реализации, и контролирующий их осуществление» [25, п.8 ст.1]. В этом понятии приведен ряд признаков, выделяющих местные представительные органы в особую часть государственного механизма. «Первый признак – это выборность. Но выборность не является исключительным признаком местных представительных органов. Выбираются и депутаты Мажилиса Парламента. В конституции предусматривается возможность выборности районных и нижестоящих исполнительных органов. Второй признак маслихатов - они избираются населением административно – территориальной единицы и поэтому являются их представительными органами. Третий признак – маслихаты выражают волю населения, проживающего на соответствующей территории административно- территориальной единицы. Если указанные три признака характеризуют процесс формирования местных представительных органов, то четвертый признак относится к сфере их деятельности» [26, С.117]. Местные представительные органы должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством РК и определять меры, необходимые для реализации воли населения. В этом признаке, «отмеченном в Законе РК «О местном государственном управлении в РК», имеется не совсем точное воспроизведение положения Конституции, которое происходит от неправильного понимания термина «воля населения». «Воля населения» в Законе трактуется так, что как будто население, избрав депутатов маслихатов, дает им наказ претворять в своей деятельности только волю избирателей. Именно так можно понять положение Закона о том, что маслихат определяет меры в соответствии с законодательством для реализации только воли народа».[14, С.522]

Указанное положение в Конституции означает, что маслихаты:

1.              Выражают волю населения;

2.              Определяют меры, необходимые для реализации воли населения с учетом общегосударственных интересов;

3.              Не являются органами местного самоуправления.

В ст.85 Конституции РК записано, что «местное государственное управление осуществляется местными представительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории» [18]. Следовательно, маслихаты, хотя и представляют местное население и формируются ими, выражают их волю, являются частью государственного механизма и в силу этого должны учитывать общегосударственные интересы. Это не означает, что в деятельности маслихатов общегосударственные интересы выходят на первый план в деятельности маслихатов. Нарушение этого принципа есть нарушение законов, Конституции. Так, в соответствии со ст.91 Конституции РК установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены. Маслихат не вправе ставить такие вопросы под предлогом выражения воли местного населения, потому что указанные конституционные положения выражают общегосударственные интересы. Этот «пример убедительно показывает правильность положения об относительности, односторонности любых определений, понятий. В Законе такие непродуманные, односторонние понятия особенно неприемлемы, ибо могут иметь негативные политические последствия».[27]

Во все периоды становления РК как «единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.» [28, С.36] В Конституции Республики Казахстан закреплено, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. В разделе 8 Конституции Республики Казахстан 2005 г. определены общие положения, касающиеся характера, назначения и порядка формирования местных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан. Подробно указанные вопросы регулируются Законом «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан» от 10 декабря 2003 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 2 мая 2005 г. (далее – Закон «О местных представительных и исполнительных органах…» от 28 сентября 2005 г. (далее – Указ Президента Республики Казахстан «О выборах»), далее закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г.

3 Перспективы развития органов местного управления в РК

3.1 Анализ современного состояния органов местного управления в РК

Конституцией 2005 г. создана достаточно широкая правовая основа формирования и функционирования местного управления в Казахстане. Но это не исчерпывает дальнейшего совершенствования местного управле ния, его структуры и функционирования. Прежде всего оно должно быть оптимально и входить составной частью в стратегию становления и развития Казахстана, что предполагает решение в сфере экономики и по другим направлениям ряда задач, требующих активного участия местных органов. К их числу следует отнести становление новой экономической системы в целом, перенос центра тяжести реформ на микроуровень, перемещение части ответственности на местную власть; реализацию программы поддержки и развития малого предпринимательства и среднего бизнеса как основу формирования среднего класса- базы социальной стабильности общества; совершенствование организационных структур управления производством, комплексным развитием территорий; общественный контроль за мерой труда и мерой потребления и как следствие этого перераспределение компетенции между центральными и местными органами власти и управления, между отраслевым и территориальным управлением.

Как видим, процессы реформирования общества оказывают обратное воздействие на систему органов местного управления, что и дает основу для их дальнейшего совершенствования на основе максимального учета экономических, социальных, политических идеологических факторов, определяя его направления, темпы и содержание. Потребности развития экономики требуют широкого участия граждан и их объединений в управлении производством, комплексного развития территорий, совершенствования руководства местными органами управления. Необходимо и дальнейшее совершенствование правового регулирования новых экономических отношений, в т. ч. по линии деятельности высшего представительного органа власти. Президент Н.А. Назарбаев подчеркивал: «Проведение экономических преобразований, равно как и политических, социальных, у нас тормози лось и до сих пор тормозится слабой законодательной базой».

На системе местного управления, эффективности его функционирования непосредственно сказываются и социальные факторы. Расслоение общества на социальные группы, многообразные социальные интересы не могут не отражаться на компетенции органов представительной и исполни тельной власти, на порядке их формирования. В новейшем законодательстве должны быть четко определены полномочия местных органов управления по следующим направлениям: активизация рыночных реформ и со здание условий для стабилизации материального положения семей, максимального снижения бедности и увеличения помощи малоимущим семьям; улучшение охраны здоровья; помощь семьям в воспитании детей; обеспечение равных прав женщин на рынке труда; поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций; развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, сети социального обслуживания; поддержка детей, находящихся в особо трудных условиях.

Политические факторы обусловливают повышение роли народа в формировании и функционировании местных органов, усилении контроля за их деятельностью, развитии его самоуправления. Все это не может не касаться представительной и исполнительной системы общества.

Расширение демократии ведет к возникновению идеологических концепций, непосредственно влияющих на состояние социально-экономического и политического развития. Идет активный процесс формирования гражданского общества, что не может не сказаться на характере представитель ства народа в органах власти, его организации и функционировании. Расширяются элементы парламентаризма, усиливается процесс демократизации избирательной системы, совершенствуются статус депутатов и формы воз действия народа на представительные и исполнительные органы власти. Система единства Советов по Конституции 1978 г. сменилась концепцией разделения власти, закрепленной в Конституциях 2003 г. и 2005 г., что обусловило возникновение новой системы представительных и исполнительных органов власти, призванных, помимо разработки и реализации соответствующей рыночным отношениям экономической Программы, максимально защитить общечеловеческие ценности, права и свободы граждан, наций, их объединений и вести борьбу с преступностью, коррупцией, всем тем, что дестабилизирует функционирование общества и государства.

Практика показывает, что, несмотря на активные меры по совершенствованию соответствующего законодательства, в местном управлении Республики Казахстан еще много существенных недостатков. Так, напри мер, отмечалось: «Если местные исполнительные органы согласно части 1 статьи 87 Конституции Республики Казахстан входят в единую систему исполнительных органов, то положение местных представительных органов (маслихатов) в условиях становления парламентаризма оказалось не столько автономно. В итоге — не единство, необходимое любой власти, а раздробленность с элементами сепаратизма. Опыт предлагает при дальнейшем законодатель ном упорядочении местного управления учитывать такие факторы, как региональная экономическая дезинтеграция и неготовность многих органов местного управления к полному самофинансированию своей деятельности. Необходимо усиление потенциала управления на местах. Выборы и расширение демократии сами по себе не могут обеспечить успешное решение этой задачи. Многое же зависит оттого, «выбирается аким или назначается. Проблемы образования, здравоохранения, борьбы с преступностью, продовольственного обеспечения должны решать местные власти... Мы будем приближаться к решению о выборности акимов по мере роста благосостояния народа». Необходима адекватная президентской республике легитимная, дееспособная система местного государственного управления, которая в единстве своем строилась бы на принципах сочетания выборности «снизу» и назначения «сверху» и «совмещения мандата», т. е. эта система должна быть достаточно гибкой благодаря допустимо возможной в условиях переходной экономики децентрализации. Но этим решение проблемы не исчерпывается. Она носит мноплранный характер и требует комплексного подхода. А это значит, что создание законодательства о местных органах управления должно вестись комплексно, с охватом всех структурных подразделений местного управления: представительных и исполни тельных органов и местного самоуправления. Необходимы коррективы в существующие законодательные акты об административно-территориальном устройстве, финансировании и государственной поддержке или новые законы. С предварительной научной разработкой, а значит, последовательно и аргументированно должны определяться компетенция, организация, формы и методы деятельности органов местного управления с сохранением преемственности действующего и нового законодательства. Исполни тельные органы, осуществляющие основные властные функции на соответствующей территории, до сих пор выведены из-под контроля населения. Принцип подконтрольности, а значит, баланс ветвей власти, должен проявляться в пользу местных представительных органов. Необходимо отрегулировать и взаимоотношения внутри представительных и исполни тельных органов различных уровней по вертикали, активизировать, в частности, роль вышестоящих маслихатов и Парламента и их рабочих органов по оказанию организационно-методической, правовой, информационной помощи нижестоящим маслихатам.