Перспективы развития органов местного управления в РК

Конституционное право граждан РК на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РК, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».[19]

Конституцией РК право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как государственными органами власти, так и органами власти субъектов республики. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием государственной, в том числе земельной, собственности.

«Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления» [20, С. 306]. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как «государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции РК, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти». [10, С.22]

Более того, «в целях укрепления и сохранения территориальной целостности РК как республики возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность» [21, С. 165]. Поэтому государственная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Согласно Конституции, «границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им.[19]

Все сказанное дает основание сделать следующие выводы.

1. «Надо принять идею о признании местного самоуправления первичной ячейкой, звеном государственного управления. Представление о том, что местное самоуправление может быть полностью отделено от государственного управления основывается на идее о несовпадении интересов местного населения и государства. Государство не может безразлично относиться к вопросам местного значения. Предположения о том, что местное самоуправление, его органы в состоянии сами решать все вопросы местного значения, граничат с мифом о его всесилии.

2. Необходимо определиться в отношении маслихатов; что это за образования – чисто государственные или государственно – общественные. По Конституции РК маслихаты называются, с одной стороны, представительными органами, а с другой – местными органами государственного управления. Если маслихаты – представительные органы, то они на уровне района, города должны быть признаны органами местного самоуправления. В то же время они должны выполнять государственные функции. Однако маслихаты не могут являться органами государственного управления; у них нет ни объектов управления, ни управляющих.

3. Это означает, что должно быть ещё одно звено местного самоуправления, самое массовое, самое близкое к населению. Конституция РК его называет «местным сообществом». Такое сообщество может состоять из граждан, проживающих в домах, кварталах, микрорайонах, селах, аулах, поселках. Граждане, объединяемые в такие сообщества, могут образовывать различные органы с целью решения задач микроместного значения:

а) хозяйственные;

б) культурные;

в) образовательные;

г) правоохранительные;

д) оказания помощи малообеспеченным и др.

4. Местное сообщество, его органы могли бы создаваться и работать на следующих принципах:

а) демократические начала (добровольность, открытость, консенсуальность);

б) делегирование государственных функций;

в) материально – финансовая, правовая поддержка со стороны государства;

г) самостоятельность (автономность) в пределах полномочий, определенных законодательством;

д) законность, соблюдение соответствующих нормативных правовых актов;

е) формирование собственных нормативных актов для регулирования вопросов своего ведения;

ж) постоянная связь с государственными органами, содействие выполнению их функций.

5. Органы государственного управления могли бы осуществлять в отношении органов местных сообществ функции:

а) административной опеки (например, одобрение решений по важным вопросам их полномочий;

б) административного надзора: проверка законности органов местного сообщества.

В то же время органу местного сообщества нужно предоставить право оспорить решение государственного органа в судебном порядке».[19]

1.3 Структура органов местного управления

Для осуществления функций местных представительных органов создается небольшой аппарат, структура и численный состав которого зависят от уровня звена представительного органа, характера и объема выполняемой им работы, а также от состояния и развития инфраструктуры и различных сфер производств.

Так, аппарат маслихатов обычно состоит из секретаря, председателя ревкомиссии, сотрудников организационного отдела, советников (консультантов), консультанта – организатора, референтов.

Ключевой фигурой в структуре аппарата маслихатов является секретарь, так как он выполняет всю текущую работу по организации и обеспечению деятельности маслихата.

Секретарь маслихата является должностным лицом, работающим в маслихате на постоянной основе и ему подотчетным.

В соответствии с Законом «О местном государственном управлении в РК…» секретарь маслихата наделен многими полномочиями. Назовем основные из них:

-         «обеспечивает подготовку сессии маслихата и вопросов, вносимых на рассмотрение маслихата, составление протокола сессии и вместе с председателем сессии подписывает постановление маслихата и протокол сессии;

-         оказывает содействие депутатам маслихата в осуществлении ими полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией;

-         контролирует рассмотрение запросов и обращений депутатов, поступивших в ходе сессии в адрес руководителей местной администрации, её органов, предприятий, учреждений и организаций;

-         координирует деятельность постоянных и иных комиссий маслихата, депутатских групп;

-         от имени маслихата поддерживает связь с населением, трудовыми коллективами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности;

-         регулярно представляет в маслихат обобщенные данные о поступивших от избирателей предложениях, пожеланиях и письмах;

-         обеспечивает в соответствии с решениями маслихата организацию обсуждения гражданами проектов важнейших решений маслихата, а также вопросов местного, республиканского значения, организует в маслихате прием граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;

-         рассматривает в соответствии с законодательством вопросы организации выборов и досрочного прекращения полномочий депутатов» [25].

Секретарю не могут быть делегированы права, функции, принадлежащие маслихату в целом или его органам.

Важная роль в организации и деятельности маслихата принадлежит председателю ревизионной комиссии. Председатель ревизионной комиссии избирается маслихатом из числа депутатов и осуществляет свои функции на освобожденной основе. Он осуществляет руководство ревизионной комиссией, которая создается на срок полномочий для контроля за исполнением местного бюджета. Численный её состав определяется маслихатом.

«Ревизионная комиссия проводит ревизии в любое время по своему усмотрению, но не реже одного раза в год. Ревизии могут проводиться и по решению маслихата либо его секретаря, а также по требованию не менее одной трети от общего числа избранных депутатов маслихата. Ревизионные комиссии могут проводить ревизии также совместно с органами государственного финансового контроля. О результатах ревизии сообщается маслихату и главе администрации».[31]

центральное место в структуре аппарата маслихата занимает организационный отдел. Основными направлениями его деятельности являются:

      организационное обеспечение четкой и правильной работы маслихата, его постоянных комиссий и депутатов, улучшение состояния всей организационно – массовой работы маслихата;

      содействие руководству данного маслихата нижестоящими маслихатами и их органами, оказание им помощи в организационной работе;

      изучение, накопление и обобщение передового опыта государственного строительства, организационно – массовой работы, его пропаганда и распространение;

      развитие общественного самоуправления;

      участие в подготовке выборов в маслихаты и Парламент, в подготовке вопросов административно – территориального деления, выполнение функций, связанных с изучением, расстановкой и повышением квалификации кадров.

Таким образом, роль структурных подразделений аппарата маслихата в его функционировании весьма важна и значительна. Этот аппарат обладает следующими отличительными особенностями. Во-первых, его участие в осуществлении задач и полномочий местных представительных органов носит функциональный характер; он содействует организационно – методической и организационно – массовой работе, контролю за законностью и проверке исполнения принятых решений; на него возложено юридическое, организационно – техническое, хозяйственное обслуживание маслихатов. Во- вторых, звенья этого аппарата не пользуются правом издания обязательных правовых актов в адрес органов маслихата, предприятий, учреждений и граждан, не имеют в своем подчинении каких – либо объектов, не располагают счетом в банке. В-третьих, служебный характер такого аппарата определяет его подчинение только по горизонтали – секретарю соответствующего маслихата.

2 Деятельность органов местного управления в РК

2.1 Правовой статус органов местного управления в Республике Казахстан

Система законодательных (представительных) органов государственной власти в регионах РК устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя Республики Казахстан (ст. 85 «Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории»). [25]

Названная статья устанавливает основные полномочия местного законодательного (представительного) органа государственной власти - маслихата:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;