Развитие местного управления в России

 Развитие местного самоуправления в России

В истории развития местного самоуправления России особое место занимает XVI век, когда происходит замена кормления, системы местного управления через наместников и волостелей, губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют губные учреждения. Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне – все население уезда. На всеуездном съезде из дворян и детей боярских избирали губного дьяка, старосту или голову, который являлся в Москву  для утверждения и получения наказа. Все избираемые лица составляли одно учреждение – губную избу.

В 1555 г. Иван IV упраздняет систему кормления и вводит земские  учреждения, которые уже не имели  всесословного характера и в  их участии не принимали служилые люди. Земские учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской  и судебной властью.

В XVII веке устанавливается система приказного воеводского управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее воевода по отношению к губным  учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовом и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.

Начала земской  системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной  существовали и при Петре I. Существовали бурмистерские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. В последствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы.

Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства  в частные дела, рост бюрократической  опеки над обществом. Только при  Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные органы с правами по внутреннему управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации  и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать  по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.

Во главе губернии назначался генерал-губернатор, осуществлявший надзор за местным управлением и судом. Большая часть местных вопросов решалась «приказами общественного презрения», избиравшихся из всех трех сословий по два человека от каждого. В городах, кроме магистратов, осуществлявших судебную функцию, были созданы «общая городская дума», которая избирала и ее исполнительный орган – «шестигласную  думу». Много вопросов находилось в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В судебную систему  входили: верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» - суды над крестьянами, «верхние расправы» и «совестный суд» (состоящий из представителей трех сословий, рассматривавший любое гражданское дело по согласию сторон и судивший не по закону, а по внутреннему убеждению) в губерниях. В городах судебная функция находилась у выборного магистрата. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, который председательствовал в нижнем земском суде.

Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы и реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский отмечал, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Реформой 1864 г. в губерниях и уездах были созданы выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы проводились на сословных началах (в уездах - землевладельцы, городские и сельские общества, соответственно три съезда). Реформа городского самоуправления основывалась на тех же принципах, что и земская. Екатерина II по существу заново создала городское управление, которое после Петра I полностью было дезорганизовано.  

Таким образом в  тот период в России существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление.

При Александре III предпринимались попытки устранить недостатки в земском и городском самоуправлении. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Было увеличено значение сословного начала: усилилась роль дворянства, крестьянство лишилось права избирать гласных, которые стали назначаться губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления:

– сельский сход, избиравший сельского старосту, сборщика податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др. Если сельское общество было хозяйственной единицей, то волость  (до 20 тыс. человек населения) – административной и состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

– волостной сход, волостное правление, волостной  старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др. должностные лица.

Надзор за сельскими  учреждениями осуществляли земские начальники.

После февральской  революции в 1917 году Временное правительство  предприняло попытку земской  реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось.

Многие дореволюционные  ученые правоведы считали несовместимым  самодержавие и местное самоуправление. Этот вопрос был основательно рассмотрен министром финансов Российской империи  С.Ю.Витте, который в 1901 г. опубликовал  за границей  свою работу «Самодержавие и земство». Основная идея Витте заключалась в том, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, поскольку это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству. Взгляды С.Ю. Витте были подвергнуты критике Л.Тихомировым в опубликованной им в 1905 г. работе «Монархическая государственность».

Многие дореволюционные  ученые полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы. По мнению Н.И.Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем:

• самостоятельность в делопроизводственном отношении;
• подчинение лишь закону, указания центральной власти не обязательны;
• независимость личного состава, вне иерархической зависимости от центрального управления;
• зависимость должностных лиц от населения.

После октябрьской  революции 1918 года характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились. Старые органы земского и городского самоуправления упразднялись, отдельные из них не выступавшие против новой власти вливались в аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию  власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами  государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным. 

Активная местная  автономия в первые месяцы после  революции, проявившаяся в создании областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными Советами народных комиссаров, выдвинула лозунг «Вся власть на местах». Однако Конституция 1918 года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. ввела всеобщее, равное, прямое избирательное  право при тайном голосовании. Система  съездов Советов была упразднена. Все местные представительные органы стали называться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты.

Высшим организационным  принципом построения и деятельности системы Советов был демократический  централизм, формально допускавший  некую самостоятельность местных  органов, но в действительности заключавшийся  в жесткой централизации и  концентрации власти в руках государства. Двойное подчинение исполнительных органов, подотчетность местным советам и подчинение вышестоящим исполнительным органам, представляло собой практическим выражением  принципа демократического централизма.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности  принятие решений, их исполнение и контроль за их выполнением. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И.Лениным, который развил применительно к Советам идеи К.Маркса  о Парижской Коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей свои законы.

Однако на практике местные Советы так и не стали  «работающими корпорациями», поскольку  реальная власть на местах была сосредоточена в руках партийных органов, осуществлявших фактическое руководство ими. Существенные недостатки в организации и деятельности Советов  и их органов были выявлены еще в первые годы советской власти, но их так и не удалось ликвидировать на протяжении всех последующих лет существования СССР. Перед самым распадом СССР принятый 09.04.1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР»  был попыткой реформировать местные Советы. В частности, этим законом было введено понятие «коммунальной собственности».

Первые шаги по утверждению  принципиально новых подходов к  организации органов местного управления и их деятельности, отличных от периода  Советов были сделаны с принятием 06.07.1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено материальном, организационном и правовом отношении. Принятие Конституции РФ в 1993 г. определяет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, вступление России в Европейский союз и ратификация Европейской Хартии местного самоуправления и разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15.10.1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления  в Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ, принятыми законодательными и  иными правовыми актами федеральной  власти, правовое регулирование местного самоуправления сместился на региональный уровень субъектов Федерации. Поэтому совершенствование местного самоуправления на данном этапе во многом зависит от мер принимаемых субъектами Федерации по развитию местного самоуправления.