История развития местного самоуправления в России

Содержание

     Введение.                                                                                                               3

     1 Местное самоуправление в дореволюционной России.                                 5

     2 Земская и городская реформа.  Создание системы земского и городского самоуправления.                                                                                                              8

     3 Политико–правовые основы организации и функционирования       местной власти в РСФСР.                                                                                                            13

     Заключение.                                                                                                         15

     Список  использованных источников.                                                                 16

     Введение

     Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно  признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в  структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что  это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно  участвовать в решении важнейших  проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство  и т.д. Тем самым происходит приближение  управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации  управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей  формой самодеятельности граждан.

    Мировой практикой накоплен многолетний  опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось  несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается  как один из элементов конституционного строя.

    Во  все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо  проявлялись две тенденции: объединение  на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как  объективные исторические и социально-экономические  условия, так и субъективное желание  удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами  в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

      Наряду с двумя отмеченными  основными тенденциями на всех  этапах развития государственности  иногда явно, иногда в менее  заметной мере проявлялась и  третья - становление и развитие  местного самоуправления. В периоды  разобщенности самоуправление было  одним из инструментов управления  для региональных властей. При  усилении центральной власти  самоуправление было в значительной  мере компромиссом между верховной  властью и входящими в состав  единого государства территориями. Признание прав территорий на  самоуправление сглаживало остроту  противостояния центра и провинции. 

    В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством  является то, что, как и в настоящее  время, государство сознательно  шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.

      Вопросы, касающиеся местного самоуправления, на протяжении многих лет привлекали к себе внимание учёных. Этой актуальной во все времена теме посвящались научные статьи, монографии, диссертационные исследования.

Среди российских учёных, рассматривающих вопросы  самоуправления, можно назвать С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова,  О.Е. Кутафина,  Л.Е. Лаптеву, В.И. Лешкова, В.В. Таболина,  И.Д. Черника, Б.Н. Чичерина, В.И. Фадеева, Н.В Щербакову и многих других.

    Цель  данного исследования заключается  в том, чтобы проследив весь трудный  путь исторического развития Российского  местного самоуправления, выделив положительные  и отрицательные результаты реформ разных лет, дать более развёрнутое  понятие местного самоуправления как  одной из основ конституционного строя; рассмотреть современную  модель местного самоуправления в Российской Федерации, раскрыть основания и  меры ответственности, предусмотренные  законодательством  для местного самоуправления;  сформулировать перспективы его развития в будущем.

     1 Местное самоуправление в дореволюционной России

     В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской традиции решать на вече проблемы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках — Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгорода или новгородских владений идут первые идеи об общественной самостоятельности. Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. С этого времени началось развитие отдельных элементов местного самоуправления в России. Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В их задачу входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.                                             

     ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной  самостоятельности и выборных должностей. "Коронные" чиновники - воеводы  вытеснили "выборных людей" ХVI века и фактически сделались бесконтрольными  начальниками областей и уездов.

     В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до двенадцати. Все  управление губернией находилось в  руках коронных чиновников - местное  общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся  единицей, а лишь частью административного  механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание  финансов на ее содержание. Для обеспечения  эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был подчиняться этому большинству и губернатор. С 1719 г. ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось на администрацию.

     Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала  затем в конце ХVIII века при  Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем  попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей  практической деятельности городских  и земских учреждений.

     Обратить  внимание на эту сторону русской  общественной жизни Екатерину II заставили  бесчисленные злоупотребления администрации  и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов  от всех местностей и должностей для  обсуждения местных нужд. Дворяне  высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели по одному от города, прочие сословия и звания по одному от своей провинции. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования  местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении  широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального  заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ  века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

     Наиболее  важные реформы нашли свое отражение  в первой части "Учреждения для  управления Губерний Всероссийской  Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя  делится Учреждением о губерниях  на крупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более  мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых "городовых старост". Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

     Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины  трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать  общество к проявлению самодеятельности, в общем, сводились к централизации  и насаждению бюрократизма, то законодательные  акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять  свою власть коронным чиновникам.

     Именно  законодательство Екатерины II можно  считать первой попыткой формирования российского муниципального права. 
 
 
 
 

     2 Земская и городская реформа.  Создание системы земского и городского самоуправления

     Важнейший этап реформирования местного самоуправления связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных  земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Согласно Положению о губернских и уездных  земских учреждениях от 1января 1864 г. земское самоуправление вводилось  лишь в 34 из 69 губерний. Данное Положение  предусматривало наличие как  распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские  собрания, ко вторым — уездные и  губернские земские управы. Уездные  и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались  три курии (землевладельческая, городская  и сельских сообществ), и вся система  выборов носила название куриальной.

     Выборы  производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах  их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды  уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах  не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные  судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие  под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

       Выборы гласных от крестьян  были многоступенчатыми: сначала  сельские общества посылали своих  представителей на волостной  сход, на волостных сходах избирали  выборщиков, а затем из их среды  выбирали установленное количество  гласных уездного земского собрания. Если на съезде количество  избирателей не превышало число  лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд  признавались гласными земского  собрания без проведения выборов.  Избирались гласные на 3 года.