Земельна реформа: сучасний правовий стан та розвиток

 Початком четвертого  етапу земельної реформи на  думку деяких вчених, які займаються дослідженням земельної реформи став Указ Президента України „Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” в грудні 1999 р. Ним передбачався вільний вихід членів КСП із складу цих підприємств зі своїми земельними і майновими паями та створення на їх основі інших суб’єктів господарювання, заснованих на приватній власності. Надзвичайно важливо, що Указом Президента впроваджено обов’язкове укладання юридичними особами, які використовують землі для сільськогосподарських потреб, договорів оренди, земельних паїв з виплатою орендної плати фіксованого розміру. Введено спрощений порядок реєстрації договорів оренди земельних паїв, передбачено виділення земельних ділянок єдиним масовим групам власників земельних часток (паїв), яка звернулася із заявами про відведення земельних ділянок в натурі з метою спільного використання або надання в оренду цих ділянок. Важливим є те, що громадянам надається право розширювати свої особисті підсобні господарства за рахунок приєднання до них земельних ділянок в натурі, виділених відповідно до розміру земельного паю, і не створювати при цьому юридичної особи.

В 2000 році стала реалізовуватись вимога Указу Президента про заміну сертифікатів на земельну частку (пай) на Державні акти на право приватної власності на землю. Цим саме створилися реальні умови для впровадження в нашій державі повноцінного ринку землі. Важливим кроком у здійсненні земельної реформи на цьому етапі став Указ Президента України „ Про основні напрямки земельної реформи в Україні на 2001 – 2005 роки” від 30.05.2001 р., № 372/2001. Передбачений Указом комплекс взаємопов’язних правових, організаційних, фінансових, науково-технічних та інших заходів має забезпечити прискорення завершення в Україні земельної реформи, а також створити ефективний механізм регулювання земельних відносин та державного управління земельними ресурсами. Але особливого значення для завершення земельної реформи в нашій державі набуло прийняття нової редакції Земельного кодексу України.

Нова редакція Земельного кодексу України була прийнята 25 жовтня 2001 року. В ньому знайшли юридичне закріплення всі прогресивні напрацювання земельної реформи, що здійснилися в нашій країні за останні роки. Водночас він вирішує і низку нових питань земельної реформи. Тому за своїм змістом новий Земельний кодекс докорінно відрізняється від попереднього. Важливо, що він відкриває можливості для формування класичних загальноприйнятих у цивілізованому світі земельних відносин, під якими розуміють суспільні відносини щодо володіння, користування і розпоряджання землею. Підводиться, зокрема правове підґрунтя для здійснення застави землі, її купівлі-продажу, для ведення у вітчизняну правову практику понять обмежень на землекористування тощо. [3 с.3].

Вперше на законодавчому рівні Нова редакція Земельного кодексу чітко закріпила відносини власності на землю, і насамперед на землі сільськогосподарського призначення. Тим самим поставлена логічна юридична крапка в численних дискусіях з цього приводу. Нарешті юридично визначилися земельна політика держави, яка і в подальшому повинна концентруватися на остаточному розв'язанні проблем розвитку відносин власності на землю, формуванні цивілізованого ринку земель, розвитку іпотечного кредитування, удосконаленні системи земельних платежів, підвищенні ефективності державного управління земельними ресурсами, поліпшенні організації державного контролю за використанням і охороною земель. Проте і вказаний правовий акт не вирішив великої кількості наявних проблем. Загалом тридцять статей нового Земельного кодексу передбачають ухвалення нових законів, без яких кодекс не міг повноцінно працювати. Саме тому законотворча діяльність парламенту була спрямована на "запуск" Земельного кодексу. За період з 2002 року в розвиток Земельного кодексу було прийнято 25 законів, серед яких 5 - вносили зміни в уже чинні правові акти. Водночас для завершення цієї роботи необхідно прийняти ще з десяток законів, зокрема, таких, що регулюють особливості земельних відносин та використання земель різних категорій за їх цільовим призначенням, а також законів, які є базовими для формування ринку земель, серед них: "Про ринок земель", "Про державний земельний кадастр", "Про гарантійний фонд Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень", "Про речові права на чужі земельні ділянки" та інші.

Сучасний етап реформи, по суті, завершив безоплатну приватизацію земель в Україні. На цей час фактично ліквідовано соціалістичну структуру товарного сільськогосподарського виробництва. Хоча новий тип виробничих сил, що відповідав би запровадженим правовідносинам, характеру і структурі нинішнього землеволодіння, як відомо, перебуває лише в зародковому стані. Внаслідок реформування недержавних сільськогосподарських господарств створено лише 22099 нових агроформувань ринкового типу, серед яких переважають товариства з обмеженою відповідальністю - 33,1 % (7304), приватно-орендні господарства - 21,1 % (4655) та фермерські господарства - 21,3 % (4714). Здебільшого сільськогосподарські угіддя перейшли в оренду до господарств-правонаступників колишніх колективних сільськогосподарських підприємств (71,6 % всіх орендних договорів). З 4,8 млн. договорів оренди земельних часток (паїв) 2,45 млн. укладено із селянами-пенсіонерами. Орендна плата по регіонах за розмірами різниться майже в 2,5 разу, а середній розмір орендної плати за рік становить лише 122,6 гривні за гектар. Станом на 1 липня 2005 року загальна сума виплат, згідно з укладеними договорами, повинна становити 2,33 млрд. гривень, а фактично виплачено лише 2,5 відсотка від цієї суми (58,7 млн. гривень). При цьому серед форм плати за оренду земельних часток (паїв) домінує натуральна форма, зокрема, сільськогосподарська продукція - 81,6 %. Отже, маємо тенденцію до розвитку негативних соціальних явищ на селі, спостерігається неможливість переважної більшості селян повною мірою скористатися правами на землю і в такий спосіб забезпечити свій добробут. [4]

Усебічний правовий аналіз земельної реформи, як моменту реформування земельних правовідносин, дає змогу осягнути динамічність цього процесу і водночас визначить його суть, зміст, передумови та значення для суспільства.

Постає питання: земельна реформа уособлює революційні перетворення чи це еволюційний процес? Земельні реформи відбувалися і у вигляді еволюційних процесів, і внаслідок революційних перетворень. Історія розвитку людства спонукає також до висновку про необхідність перетворення правовідносин, зокрема земельних, саме еволюційними методами, адже еволюція - це процес поступових безперервних кількісних змін будь-чого, що готує якісні зміни. На відміну від еволюції революція є докорінним переворотом, різким скачкоподібним переходом від одного якісного стану до іншого.

Аналізуювати земельну реформу як правову категорію доцільно шляхом встановлення змісту цього поняття. „У спеціальній, зокрема юридичній літературі, серед практиків і на інших рівнях правової свідомості” [5, с.30] зустрічаються різні підходи до розуміння земельної реформи. Наведу деякі тези розуміння земельної реформи: 1) земельна реформа як складова аграрної реформи; 2) земельна реформа як реформування відносин власності на землю; 3) земельна реформа як належне правове регулювання земельних відносин; 4) земельна реформа й реформування в галузі охорони навколишнього природного середовища; 5) земельна реформа як комплекс заходів, спрямованих на перетворення земельних відносин; 6) земельна реформа як складова економічної, екологічної та правової реформи.

Сучасна земельна реформа охоплює крім земельних відносин, відносин власності на матеріально-технічні засоби виробництва та інші аспекти функціонування аграрного сектора, зокрема його взаємовідносин з державою, суміжними сферами економіки, фінансово-кредитною системою тощо. Проте цільова спрямованість сучасної земельної реформи діаметрально протилежна попередній: вона спрямована на ліквідацію державної монополії земельної власності, відновлення приватної власності на землю та інші засоби виробництва, викликати в селян почуття власника і господаря землі та створення на цій основі умов для реформування, за власним розсудом селян, існуючих державних і одержаних колективних сільськогосподарських підприємств у виробничі структурі, які базуються в індивідуальні селянські господарства, кооперативи, асоціації, акціонерні підприємства, товариства і т.д.

Верховна Рада України фактично ухвалила дві Концепції земельної реформи, два підходи до приватизації землі, які не погоджуються між собою, проте продовжують існувати. Перший прихід сформульований в Концепції роздержавлення та приватизації підприємств, землі та житлового фонду та підтверджений Законом „Про приватизаційні папери” і Державною програмою приватизації підприємств. Він полягав у тому, що рівне право на приватизацію рівних за розміром земельних ділянок надається всьому населенню України.

Але цей підхід був негативно сприйнятий селянами, членами трудових колективів, сільськогосподарських підприємств. При такому підході не враховується реальні можливості його реалізації, неминучі ускладнення в процесі втілення в життя. По-перше, це не пов’язано з різкою забезпеченістю землею у різних регіонах України в розрахунку на душу населення. По-друге, реалізація вказаного підходу до приватизації землі могла б призвести до швидкого розвалювання існуючих виробничих структур – колективних, державних та інших сільськогосподарських підприємств. Безумовно, ці господарства підлягають обов’язковому реформування в нові структури, які відповідають вимогам ринкового господарювання. Але цей процес повинен проходити поступово, еволюційно, в міру психічної готовності до цього їх працівників і створення всіх інших умов, необхідних для цього, зокрема матеріальних.

В умовах продовольчої кризи, яка все більш загострюється, багато жителів міст висловлюють бажання реалізувати своє право на приватизацію земельної ділянки, яка припадає на кожного жителя. Передача значної части землі громадянам, які не мають досвіду роботи на ній і необхідних засобів виробництва, призвела б до подальшого, причому різкого зниження продуктивності сільськогосподарського виробництва, що ніяк не можна допускати в умовах продовольчої кризи. При цьому слід враховувати, що всі громадяни, які бажають виробляти сільськогосподарську продукцію для особистого споживання, можуть реалізувати це бажання, одержавши відповідні земельні ділянки для садівництва, городництва, садибного будівництва.

Другий підхід для приватизації відображений у редакції Земельного кодексу, ухваленого Верховною Радою України в березні 1992 року. Принципова відмінність другого підходу від першого полягає в наданні пріоритетного права на приватизацію сільськогосподарських угідь тим, хто їх безпосередньо обробляє, займається сільськогосподарським виробництвом. Разом з тим не позбавляються права на приватизацію землі і інших громадян. Механізмом реалізації цього положення передбачається вилучення в колективних, державних і інших сільськогосподарських підприємств до 7-10 % використовуваних ними земель запасу, з якого й повинні виділятися земельні ділянки для створення фермерських господарств, садівництва, городництва, дачного і гаражного будівництва, які не є членами трудових колективів сільськогосподарських підприємств.

Крім вилучення в сільськогосподарських підприємств земель для зазначеної мети, держава вилучає ще до 15 % земель із кількості, що залишилися, який призначений для виділення ділянок під створення нових і розширення існуючих підсобних господарств селян і інших громадян. Решта землі передається сільськогосподарським підприємствам у колективну власність. Ці землі, крім земель загального призначення, вони мають право розподіляти на паї (частки) між членами трудового колективу, включаючи пенсіонерів за віком і станом здоров’я.

1.2 Земельна реформа як складова  частина аграрної та економічної  реформи.

Сучасна земельна реформа є складовою частиною загальнодержавного курсу економічної реформи, здійснюваної в Україні у зв’язку з переходом економіки держави до ринкових відносин. Вона являє собою комплекс правових, економічних, технічних і організаційних заходів, здійснення якого забезпечує вдосконалення земельних відносин, перехід до нового земельного устрою, що відповідає характеру регульованої, соціально орієнтованої ринкової економіки країни [6, с.388].  Становлення і розвиток українського земельного права після проголошення незалежності України зумовлений формуванням і розвитком правової системи України, спрямованої на забезпечення широкомасштабної економічної реформи та її складової частини — земельної реформи. У цьому напрямі формувалося законодавство щодо економічного блоку відносин, які утворювалися в процесі реформування економіки. Як відомо, в Україні. Російській Федерації та інших країнах СНД економічні реформи почали здійснюватися з 1990 р., головними елементами яких були перехід від планово-регулюючої до ринкової економіки; роздержавлення економіки; приватизація державного майна; розвиток підприємництва на базі різних форм власності і розширення господарської самостійності підприємств: розвиток корпоративних форм господарювання і різних форм кооперації, відродження селянських (фермерських) господарств у сільському господарстві.

Початок формування концептуальних основ земельної реформи і приватизації був закладений Земельним кодексом Української РСР та постановами „Про порядок введення в дію Земельного кодексу Української РСР”, „Про земельну реформу”, що були прийняті в грудні 1990 року. Аналіз законодавства у сфері земельної реформи свідчить про широке коло завдань земельної реформи. Це: 1) запровадження різних форм власності й господарювання на землі та забезпечення їх рівноправного розвитку, підвищення ефективності праці на ній; 2) відновлення та поліпшення природного стану земель всіх категорій; 3) створення ефективного та економічного державного апарату управління в галузі раціонального використання та охорони земель; 4) розробка і прийняття необхідної кількості нормативних актів, які регулювали б процес земельної реформи та післяреформаційні земельні відносини за принципами ефективності, економічності й корисності.

Завдання сучасної земельної реформи відповідає чотирьом основним напрямкам реформування, тобто чотирьом напрямкам діяльності держави в особі уповноважених нею органів та інших суб’єктів зі змінами земельних правовідносин і правових норм, які їх регулюють. Такими напрямами є економічний, екологічний, інституційно - функціональний і правотворчий. Із цих позицій слід оцінити деякі з наведених вище підходів, недоліком яких є надто вузьке визначення поняття або, іншими словами, одноаспектність розуміння проблеми земельної реформи. Основу економічного напрямку земельних реформ завжди становив перерозподіл земель, зміст якого змінювався від поточних потреб.