Современное правовое положение адвокатуры в Российской Федерации

В январе 1995 г. Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект « Об адвокатуре в Российской Федерации». Коллегии адвокатов определялись как негосударственные, независимые, самоуправляемые некоммерческие организации профессиональных юристов, добровольно объединившиеся для оказания квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам и создаваемые без предварительного разрешения государственных органов. Права адвоката расширялись благодаря предоставлению возможности самостоятельно собирать доказательства, создавать в рамках коллегий на ряду с традиционными юридическими консультациями адвокатские бюро, фирмы, кабинеты, практиковать индивидуально. Были расширены возможности получения гражданами бесплатной юридической помощи. Проект предусматривал действие на территории субъекта Федерации одной коллегии адвокатов и возможность создания межтерриториальных специализированных коллегий. При этом существовавшие параллельные коллегии адвокатов временно сохраняли легитимность. В течении двух лет адвокаты различных коллегий должны были объединиться или выбрать иную организованную форму деятельности. Законопроект был одобрен Всероссийским федеральным союзом адвокатов, принят Государственной Думой в первом чтении в апреле 1996г., затем год пролежал без движения. В июне 1997г. Президент РФ отозвал проект для доработки.

На вопрос, почему появление  нового Закона так затянулось, одни правоведы отвечали, что « основные положения действующего закона не устарели и проверены многолетней практикой, они продолжают содействовать нормальной деятельности адвокатуры в РФ».⁶⁶

Другие юристы считали: когда действующий закон устарел, а новый никак принять не удается, это значит, на его пути стоят  чьи-то достаточно мощные интересы. Действительно, существуют несовпадающие интересы адвокатов и некоторых категорий граждан – их реальных и потенциальных  доверителей, не однородны мнения и самих адвокатов – интересы рознятся уже внутри адвокатской корпорации. Не во всем идентичны взгляды рядовых адвокатов и руководителей адвокатских  объединений. Конфликты, как известно, отношения между традиционными и новыми, параллельными коллегиями. Вопрос о том, какой быть адвокатуре, значим и для гражданского общества, и для государства, а согласовать их интересы непросто. Никак нельзя отождествлять интересы государства и чиновничьего аппарата. Небезразличны к проблеме построения адвокатуры и «силовики» - процессуальные противники адвокатов в уголовном судопроизводстве. Наконец, закон об адвокатуре – карта, разыгрываемая в политической игре, в частности, разных думских фракций.⁶⁷

В 1998г. некоторые положения законопроекта начала дорабатывать рабочая группа из представителей Президента РФ, Государственной Думы и Правительства РФ. В октябре 1999г. проект был принят в первом чтении, в ноябре – одобрен Советом Государственной Думы. Комитет Государственной Думы по государственному строительству высказал мнение, что многие положения проекта противоречат Конституции РФ, и предложил вернуть его в первое чтение. Эта позиция нашла поддержку в заключении Правового управления Государственной Думы. 12 апреля 2000г.проект был возвращен к процедуре первого чтения.

25 мая 2001г. Президент РФ В. Путин внес в Государственную Думу новый проект Федерального закона « Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В этот же день состоялся 6 – ой Чрезвычайный съезд федерального союза адвокатов России, принявший резолюцию, в которой высказана позиция адвокатского сообщества в отношении новой инициативы Президента.

В пояснительной записке  к законопроекту отмечалось, что  в соответствии со ст.48 Конституции РФ и с общепризнанными принципами и нормами международного права в Российской Федерации закреплено право каждого человека на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной- в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Положение об адвокатуре РСФСР, утвержденное Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г., устарело и не отражает перемен, происходящих в обществе. В положении не учтены современные тенденции развития адвокатуры, связанные с созданием новых организационных структур адвокатской деятельности, с параллельным развитием сети организаций, оказывающих правовые услуги.

В соответствии с пояснительной  запиской президентский проект Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в ходе осуществления в России судебной реформы был призван обеспечить правовое регулирование вопросов деятельности адвокатуры, взаимодействия органов самоуправления адвокатов с государственными органами, должностными лицами и гражданами, гарантировать их независимость как профессиональных некоммерческих  организаций.

На данный законопроект было получено заключение Правительства  РФ, которое в целом его поддерживало. Правительство был сделан ряд  замечаний. В частности, предлагалось исключить для адвокатов, их организаций и объединений льготы по тарифам, налогам, сборам, а также положение об установлении для них ставки арендной платы, оплаты коммунальных услуг и услуг связи на уровне ставок, предусмотренных для судов общей юрисдикции.

В пером чтении за предложенный Президентом законопроект проголосовали 382 депутата, что свидетельствовало о поддержке документа представителями всех фракций и депутатских групп.⁶⁸

От положений действовавшего на то момент законодательства о регулировании  института адвокатуры законопроект, предложенный Президентом, отличался следующим:

-вводил нормативное  определение адвокатской деятельности  и адвокатуры, понятия «адвокат»,  его полномочий и прав;

-гарантировал независимость  адвоката и адвокатской деятельности;

-расширял права адвоката  при оказании юридической помощи, предоставлял ему возможность самостоятельно собирать необходимые сведения и предметы, которые могут быть признаны доказательствами в соответствии с законодательством РФ;

-признавал права адвоката  на выбор формы организации:  осуществлять свою профессиональную деятельность индивидуально, открывая адвокатский кабинет, либо в составе некоммерческих организаций (адвокатское бюро);

-расширял возможности  граждан РФ получать бесплатную  юридическую помощь;

-определял органы  адвокатского самоуправления и их основные функции;

-увязал независимость  адвоката с требованием об  оказании квалифицированной, в  том числе в некоторых случаях  бесплатной, юридической помощи и с особым режимом налогообложения;

предполагал объединение всех разрозненных отрядов адвокатов по принципу: один субъект Федерации- одно адвокатское сообщество. Эти сообщества объединяются в единую самоуправляемую адвокатскую корпорацию, возглавляемую Федеральной палатой адвокатов.

Необходимость принятия Закона признавалась повсеместно, но единого мнения относительно того, каким же ему все-таки быть, не было.

VI Чрезвычайный съезд адвокатов 25 мая 2001 г. поддержал отдельные концептуальные положения законопроекта, в частности, о гарантиях адвокатской деятельности, о единой структуре, действующей в субъекте Федерации, о недопустимости межтерриториальных адвокатских образований, об адвокатской тайне, о правовом статусе адвоката как субъекта оказания юридической помощи. Вместе с тем съезд отметил, что законопроект, предусматривая коренное изменение организационных структур адвокатуры, разрушает испытанные   временем и практикой принципы обеспечения юридической помощью и выполнения обязательных поручений на участие адвокатов в уголовном судопроизводстве. Первичным структурным образованиям (адвокатское бюро) отдается право создавать свои филиалы на территории субъектов Федерации, при этом не учитывается задача обеспечения юридической помощью населения слаборазвитых в экономическом отношении и отдаленных районов, каковых большинство на территории РФ, там, где юридическая помощь оказывается на дотационной основе. В этом, естественно, не заинтересованы партнерские образования, носящие частный характер. Механизм воздействия на их деятельность палаты в проекте совершенно не прописан, и очевидно, что лишение органа самоуправления адвокатуры прерогативы осуществлять расстановку кадров в местах, где нуждаемость в юридической помощи и в обеспечении бесплатной работы по требованиям органов следствия и судов приведет к непредсказуемым последствиям и парализует правоприменительную систему на территории субъектов Федерации. Отсутствие корпоративности в виде членства адвокатов в конкретной коллегии, а не в частном партнерском коллективе, создаст дезорганизацию и неуправляемость адвокатского общества.

Как отмечалось в резолюции съезда, не решен в президентском законопроекте и вопрос правопреемства новых адвокатских образований в связи с ликвидацией действующих коллегий адвокатов.

Кроме того, в законопроекте  были недостаточно четко проработаны  вопросы статуса адвоката: не предусмотрены ограничения на занятия иной деятельностью, кроме адвокатской, отсутствуют требования наличия российского гражданства, что открывает неограниченный доступ иностранным юристам к адвокатской практике в России. Слабым местом законопроекта было и отсутствие указания на материально – техническое содействие адвокатуре со стороны государственных органов. Проект не предусматривал ограничений на занятие юридической практикой любым юридическим и физическим лицам на платной основе, что превращало в фикцию конституционную гарантию на получение квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, адвокатская  общественность была озабочена коренным изменением организационных структур адвокатуры, ликвидацией коллегий адвокатов. Вместо коллегий в законопроекте предлагалась адвокатура субъекта Федерации; вместо президиума, рабочего органа самоуправления, - адвокатская палата; вместо юридической консультации – адвокатские кабинеты и бюро. Адвокатские кабинеты и бюро, создаваемые по инициативе учредителей, и ликвидация традиционных юридических консультаций, дислоцирующихся, как правило, при судах, означает свертывание юридической помощи в районах, где не обеспечиваются высокие заработки. Учредители (адвокаты) не склонны учитывать весьма существенные для организации защиты на местах факторы отдаленности, экономического положения того или иного района, платежеспособности его населения и открывать филиалы своих бюро в этих районах в силу их нерентабельности не заинтересованы. Передача прав организации структурных подразделений адвокатуры партнерам, создающим адвокатские бюро, по существу, лишит население огромных территорий России квалифицированной юридической помощи. Легко прогнозируемая организационная неразбериха парализует деятельность суда и органов предварительного следствия, ибо около 50% всех случаев защиты по уголовным делам адвокаты осуществляют по назначению ( около 1,5 млн поручений).

По данному проекту  имелось много других замечаний. Так, в ст. 1 законопроекта делалась попытка дать перечень лиц, которые не могут заниматься адвокатской деятельностью. Но этот вроде бы закрытый перечень нуждался в существенном расширении. Неприемлем был и перечень видов юридической помощи, оказываемый адвокатами, - он также подлежал расширению (ст. 2 проекта).

Наиболее резкую и обоснованную критику заслужила формулировка ст. 19: « В случае, если Министерство юстиции Российской Федерации или его территориальный орган располагает данными, являющимися основанием для прекращения статуса адвоката, а квалификационная комиссия не прекратила статус адвоката данного лица, Министерство юстиции или его территориальный орган направляет представление в соответствующую адвокатскую палату субъекта Российской Федерации. При уклонении квалифицированной комиссии от принятия решения в месячный срок орган юстиции, направивший представление, вправе прекратить статус адвоката». Таким образом, органам юстиции предоставлялась возможность легко лишить любого адвоката его статуса, даже не считаясь с мнением адвокатского сообщества. Принятие этой нормы лишило бы нормы о независимости адвоката всякого смысла. Более того, в ст. 39 проекта, регулировавшей организацию подготовки и проведения первого собрания адвокатов, был установлен беспрецедентный порядок, когда адвокаты не сами избирали делегатов от своих адвокатских объединений, а органы юстиции определили делегатами каждого пятого или пятнадцатого адвоката, включенного Минюстом России в списки адвокатов (реестр) в алфавитном порядке. О какой демократии здесь могла идти речь и как это можно увязать со ст. 3 проекта, в которой декларировалось, что « адвокатура является профессиональным сообществом лиц, получивших статус адвоката и занимающихся адвокатской деятельностью. Адвокатура является инструментом гражданского общества и не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и равноправия адвокатов».

Существенной ошибкой  разработчиков законопроекта было отсутствие в нем четких гарантий получения гражданами России квалифицированной юридической помощи. Если по действующему законодательству президиума коллегий адвокатов могут создавать юридические консультации по согласованию с органами юстиции на местах, то в проекте адвокатским палатам такое право предоставлено не было.

Вызывало сожаление  участников съезда и то, что подавляющее  число адвокатов страны до внесения нового проекта закона в Государственную  Думу не принимали участия в его  подготовке. Не направлялся он для  обсуждения и в адвокатские объединения.

При дальнейшей работе над  законопроектом его концепция в  целом была сохранена, но были учтены многие из отмеченных представителями  адвокатуры замечаний. 26 апреля 2002 года Федеральный закон « Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в его окончательной редакции был принят Государственной Думой, 15 мая 2002 г. одобрен Советом Федерации, 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ. Закон вступил в силу на всей территории Российской Федерации с 1 июля 2002 г. (за исключением п. 6 п. 1 ст. 7, который вступает в силу с 1 января 2007 г.).

Адвокатура является составной частью правовой системы  любого демократического правового  государства, где признаются ценность и неотчуждаемость прав и свобод человека, где обеспечиваются законные интересы юридических лиц. «Адвокаты,- как писал русский дореволюционный историк права Д.Н. Бородин,- это специалисты, правоведы, защищающие на суде права индивидуальных лиц во имя и в интересах общественного блага».⁶⁹

До 2002 г. законодательного определения не существовало. Статья 1 Положения об адвокатуре РСФСР 1980 г. закрепляла только е задачу-оказание юридической помощи гражданам и организациям.⁷⁰

Только в Федеральном  законе от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской  деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (СЗ РФ.2002. №23.Ст.2102;2004.№ 52(ч.1). Ст.5267) законодатель закрепил определения таких понятий, как «адвокатура», «адвокатская деятельность», «адвокат».

Итак, в соответствии со ст. 1 данного Закона адвокатской  деятельностью является «квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Адвокатская деятельность не является предпринимательской». Согласно ст.2 Закона адвокат-это лицо, получившее в установленном настоящим Федеральным законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат- независимый советник по правовым вопросам. В п.1 ст.3 Закона установлено: «Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления».