Зміст
та розвиток поняття
соціальної політики
держави. Соціальний
захист населення
Соціальна політика - це механізм реалізації
соціальної функції. У політичній науці
функції держави визначаються як головні
напрями її діяльності, обумовлені основними
суспільними цілями й завданнями на конкретно-історичному
етапі її розвитку. Отже, функції держави
формуються в процесі її становлення,
зміцнення й розвитку. Закріплення соціального
принципу державного ладу в законодавстві
багатьох країн означає, що держава покликана
служити суспільству, а не навпаки. Зокрема,
в італійській Конституції 1947 р. зафіксовано
таке положення: "Завдання Республіки
- усувати перешкоди економічного й соціального
характеру, які, обмежуючи свободу і рівність
громадян, заважають всебічному розвиткові
людської особистості та реальній ефективній
участі всіх трудящих у політичній, економічній
і соціальній організації країни".
Закріплення в
Конституції України соціального
принципу державного устрою підтверджує
той факт, що соціальна функція
проголошена пріоритетною функцією
держави. Слід зазначити, що зміст соціальної
функції не залишався незмінним на різних
етапах розвитку суспільства й держави.
Він залежить від багатьох чинників, передусім
від типу політичного режиму, політичної
ідеології. У принципі, зміст соціальної
функції вказує на те, що і як робить держава
у соціальній сфері. Так, наприклад, якщо
соціальна політика сучасної демократичної
держави з високим економічним рівнем
розвитку спрямована на підтримку суспільного
добробуту, створення умов його досягнення,
то для держави, що здійснює перехід від
однієї суспільної системи до іншої, актуальною
є інша мета, а саме - ліквідація або пом'якшення
негативних соціальних наслідків, спричинених
гострим протиріччям між необхідністю
проведення жорсткої економічної політики
й соціальною незахищеністю населення.
Зважаючи на це, особливого значення набуває
соціальна політика, спрямована на перерозподіл
доходів з метою знизити соціальну напруженість
у суспільстві. Таким чином, виникає нагальна
потреба визначити пріоритети соціального
розвитку в перехідний період. Чимало
дослідників минулого були згодні з О.
Хеффе, який писав: "Щоб забезпечити
легітимність людського співжиття, необхідно:
по-перше, надати йому правового характеру;
по-друге, право має базуватися на справедливості
і, по-третє, справедливе право має бути
захищене громадським правопорядком -
а отже, набути вигляду справедливої держави".
Вивчення соціальної політики як специфічної
функції держави й суспільства розпочалося
при виробленні засад соціальної держави.
Наприкінці ХІХ ст. група німецьких учених
заснувала "Гурток соціальної політики",
метою якого стало вивчення політики й
економіки в контексті соціології.
Проте поняття "соціальна політика"
було запроваджене в науковий обіг не
у Німеччині, а у Франції Ш. Фур'є - видатним
теоретиком утопічного соціалізму. Саме
завдяки йому на порядок денний було винесено
питання про обов'язок держави надавати
своїм громадянам певні соціальні гарантії.
А для цього держава мала монополізувати
торгівлю, емісію грошей і збір податків.
На думку Ш. Фур'є саме завдяки державній
монополії могла бути реалізована соціальна
політика. Водночас німцям ми зобов'язані
тим, що їхня держава першою почала займатися
соціальною сферою життєдіяльності суспільства,
піклуватися про німецьких робітників
і їхні сім'ї. Саме там уперше була введена
система соціального забезпечення, не
тільки контрольована державою, а й керована
нею. Розпочалося це наприкінці ХІХ ст.
(1883 р.) з указів О.Бісмарка про державну
допомогу сім'ям німецьких робітників.
У подальшому поняття соціальної політики
розглядалося в контексті уявлень про
соціальну державу. З огляду на те, що соціальна
держава має декілька типів, зрозуміло,
що соціальну політику по-різному тлумачили
представники різних напрямів суспільної
думки. Спільним для авторів є твердження,
що сучасна держава обов'язково має проводити
соціальну політику. І хоча термін "соціальна
держава", як правило, застосовується
щодо таких європейських країн, як Швеція,
Німеччина, Данія і т. ін., водночас можна
констатувати, що будь-яка сучасна (модернізована)
держава має ті або інші ознаки соціальної
держави. Навіть у тих країнах, де традиційно
домінують принципи соціально-економічного
лібералізму, наприклад у США, теж проводиться
цілеспрямована державна соціальна політика.
На думку канадського вченого Т. Ганслі,
нині не існує чіткого академічного визначення
соціальної політики. Це неоднозначне
поняття пов'язане з заходами уряду, спрямованими
на підвищення добробуту населення. З
огляду на те, що зміст соціальної політики
може включати як тактику, так і програми
соціального захисту, межі такого поняття
важко окреслити . Німецький дослідник
В. Зомбарт вважає, що до заходів соціальної
політики можуть бути віднесені заходи
економічної політики, спрямовані на регулювання
економічної системи. Його опонент Л. Борткевич
стверджує, що соціальна політика - це
ставлення держави до соціальних протиріч,
що знаходить вияв у законодавстві й управлінні.
А. Вагнер висловив точку зору, відповідно
до якої соціальною політикою є політика
держави, котра намагається конституційними
методами боротися з безладдям у сфері
процесу розподілу. М. Вебер вважав, що
треба підпорядкувати соціальну політику
національному ідеалу й інтересу, розгдядаючи
її як складову економічної політики,
а останню - політичною наукою. Російський
дослідник В. І. Лаврененко вважає:
"Соціальна політика - це діяльність
з управління соціальною сферою суспільства,
покликана забезпечити життя й відтворення
нових поколінь, створити передумови для
стабільності й розвитку суспільної системи
і гідного життя людей". Отже, з одного
боку, соціальна політика - це мистецтво
поєднання людських інтересів, інтересів
індивідів і держави, різного рівня людських
спільнот, груп у сфері соціальних відносин.
З іншого - це система взаємодії державної
влади, що постійно оновлюється, недержавних
структур, самої особистості з питань
життєзабезпечення та розвитку людини.
У сучасному
розумінні соціальна політика - це один
із методів державного регулювання, що
носить назву "держава загального добробуту".
Серед авторів такого підходу чимало відомих
дослідників, зокрема К. Еспін-Андерсен
і Дж. Е. Кольберг. Як вважає К. Еспін-Андерсен,
"соціальна політика є засобом як зменшення
залежності від ринку у важливих сферах
споживання, так і зміни самого статусу
робітника: держава повинна надавати соціальні
гарантії заробітної плати, що адекватно
замінює ринкові прибутки" .Комісія
Європейських громад у 1993 р. зазначила,
що у різних країнах у поняття "соціальна
політика" вкладається неоднаковий
зміст. З огляду на це вона запропонувала
визнати, що соціальною політикою є всі
заходи, здійснювані у соціальній сфері.
Соціальна політика сучасної держави
повинна бути зорієнтована не лише на
підтримку наявного рівня соціальних
гарантій і створення механізмів соціального
захисту окремих найбільш уразливих соціальних
груп, а й на реалізацію довготривалих
програм щодо кардинальної зміни основ
системи соціального захисту, підвищення
її ефективності. Основними цілями соціальної
політики на сучасному етапі є: максимальне
збереження фізичного, інтелектуального,
духовно-етичного потенціалу країни; формування
міцного стимулу трудової мотивації, що
відповідає вимогам легального ринку,
орієнтованого на позитивне розширене
відтворення "людського капіталу"
країни; створення інституціональних
і соціально-економічних передумов для
реалізації громадянами, різними суспільними
прошарками і групами населення своїх
потреб і інтересів, виявлення своєї активності
й розкриття особистості; без цього неможливо
створити передумови громадянського суспільства,
особистої свободи, реальної демократії.
Можна сказати, що соціальна політика,
яка сьогодні проводиться в нашій країні,
концептуально не опрацьована і вкрай
суперечлива. Так, наприклад, одним із
варіантів системи пенсійного забезпечення
передбачається створення недержавних
пенсійних фондів, що є явним атрибутом
неоконсервативної соціальної політики.
Як відомо, йдеться про накопичення робітником
коштів на своєму індивідуальному пенсійному
рахунку. Водночас працівники бюджетного
сектора економіки одержують заробітну
плату навіть меншу за ту, що їм виплачувалася
в умовах соціалістичної системи господарювання,
і явно недостатню для створення індивідуальних
пенсійних накопичень. Характерними рисами
сучасної соціальної політики в Україні
стали відмова від патерналістської моделі
(через обмежені фінансові можливості
держави) і відсутність чітких орієнтацій
щодо вибору іншої оптимальної моделі
(через залишковий принцип фінансування
соціальних програм). В Україні держава
виступає у ролі пожежника для попередження
і гасіння можливих соціальних конфліктів.
Досвід
соціального захисту
населення за кордоном
За рівнем безробіття Україна вже перевищила
не тільки середньоєвропейські показники,
а й показники окремих країн з перехідною
економікою. За наявними даними у 1999 р.
кількість безробітних досягла 2,08 млн.
осіб, в 2001 р. - 2,7 млн. осіб. На початок 2003
р. чисельність офіційних безробітних
становила понад 1,1 млн. осіб, ще більш
значним є приховане безробіття (вимушена
неповна зайнятість) - близько 5 млн. осіб.
Безробіття - це важкий іспит не тільки
для людини, що залишилася без роботи,
а й для членів її сім'ї. Безробітні втрачають
почуття власної гідності, почуваються
винними перед своїми близькими, впадають
у стан дезадаптації, що призводить до
психічних розладів, самогубств, інших
видів девіантної поведінки. Всі ці чинники
підштовхують безробітних до політичної
активності: участі у демонстраціях і
мітингах, інших акціях протесту. Проблема
безробіття в Україні виникла і загострилась
під час переходу економіки на ринкові
рейки. В процесі переважно неефективного
розпродажу державних підприємств уряд
самоусунувся від ролі головного суб'єкта
системи соціального захисту, зокрема
від надання гарантій зайнятості населенню.
На початку XX ст. в європейських країнах
почали створюватися спеціальні фонди
допомоги безробітним. У 1905-1908 рр. у Франції,
Данії і Бельгії програми з надання допомоги
безробітним стали розроблятися на державному
рівні. А у Великій Британії У. Черчілль,
на той час міністр торгівлі, з метою підвищення
ефективності допомоги безробітним домігся
від законодавчих органів права для Міністерства
торгівлі відкрити біржу праці. Створена
на той момент британська система страхування
запропонувала такі методи допомоги безробітним,
котрі й понині застосовуються у структурах
страхування від безробіття.
У Німеччині система обов'язкового
страхування від безробіття була запроваджена
у період найбільш високого безробіття
у 1927 р., у Швеції - у 1932 р. у період правління
соціал-демократів.
Після інфляційної кризи 1973 р. безробіття
стало типовим явищем для всіх промислово
розвинених країн. Якщо наприкінці 1960-х
років у Великій Британії дестабілізуючим
фактором, що призвів до зміни політичного
курсу й відставки Кабінету Міністрів,
був рівень безробіття, який дорівнював
2,5% працюючого населення (0,5 млн. безробітних),
то на початку 70-х років мова йшла вже про
один мільйон, а наприкінці 1970-х років
- 1,5 млн. На початку 1990 р. кількість безробітних
коливалася на рівні 10% (близько 3 млн. осіб).
І така ситуація стала характерною для
всіх промислово розвинених країн. З 1978
по 1998 рр. кількість безробітних у країнах,
що належать до Організації економічного
співробітництва і розвитку, збільшилася
з 10 млн. до майже 35 млн. осіб. Подібні
обставини сприяли тому, що європейські
країни нагромадили досвід
у боротьбі з безробіттям і пом'якшенням
його наслідків. Наприклад, у сучасній
Швеції держава проводить активну політику
в сфері зайнятості, спрямовану на зниження
безробіття. Характерною рисою цієї політики
є попередження безробіття, а не боротьба
з його наслідками. Уряд Швеції у соціальній
політиці особливу увагу приділяє розробці
заходів, спрямованих на забезпечення
професійної підготовки й перенавчання
осіб, що стали безробітними, і створення
нових робочих місць, в основному в державному
секторі економіки; координує міграцію
населення і робочої сили шляхом надання
субсидій і кредитів на переїзд сімей
із районів з надлишком робочої сили до
районів, де є вакантні місця; забезпечує
доступ населення до інформації про наявні
вакантні місця тощо. Як свідчить практика,
у 1998 р. майже всі нові робочі місця у країнах
ОЕСР були створені у приватному секторі.
Водночас державний сектор продовжує
забезпечувати робочі місця для значної
частини населення промислово розвинених
країн. У середині 90-х років збільшення
зайнятості відбувалося за рахунок створення
нових робочих місць з неповним робочим
днем, а в деяких країнах - за рахунок скорочення
тих, хто працював повний робочий тиждень.
Так, наприклад, відповідно до програми,
розробленої в Данії, робітники мають
право на одержання повністю або частково
оплачуваної відпустки терміном до одного
року для здобуття додаткової освіти,
по догляду за дитиною, через особисті
обставини. Вивільнені таким чином робочі
місця тимчасово надаються безробітним.
Важливу роль у захисті безробітних відіграє
ефективна система допомоги по безробіттю.
Відповідно до законодавства Іспанії
безробітний у перші 180 днів одержує допомогу,
що дорівнює 80-100% мінімальної міжгалузевої
заробітної плати, у подальшому протягом
181-360 днів розмір допомоги скорочується
до 70% і після 360 днів - до 60%. Новий Основний
закон про зайнятість від 1994 р. передбачає
також виплату 75% міжгалузевої заробітної
плати сімейним робітникам, зареєстрованим
на біржі праці. Допомога по безробіттю
фінансується за рахунок надходження
до системи соціального страхування внесків
від підприємців і трудящих (відповідно
60 і 40%).
Якщо порівнювати власне скандинавську
і європейську моделі політики зайнятості,
то можна зробити висновок, що перша спрямована
на забезпечення працею всіх трудящих,
для чого створюються робочі місця в державному
секторі з середньою оплатою праці; друга
орієнтована на скорочення кількості
зайнятих при підвищенні продуктивності
праці й зростанні доходів працюючих.
Така політика передбачає дорогу систему
допомоги для більшої кількості безробітних.
Чималий інтерес для нас становить японська
модель політики зайнятості. Згідно
з цією моделлю кожна людина може знайти
для себе роботу, навіть якщо вона не дуже
цікава й корисна. У цьому полягає причина
низького безробіття в Японії й економії
коштів на соціальні витрати. Природно,
така політика не могла б сприяти підвищенню
ефективності економіки, якби не такі
відомі експортні галузі Японії, як автомобілебудування,
сталеливарна промисловість, виробництво
автомобільних запчастин і машинобудування.
Д. Дж. Розенберг зазначає: "У цьому специфічному
співвідношенні відбивається сутність
успішної економічної стратегії Японії
останніх 30 років і головний спосіб широкого
розподілу добробуту і доходів".
Американська політика зайнятості також
спрямована на залучення до процесу виробництва
якомога ширших верств активного населення.
Її результатом є збільшення кількості
людей з низьким рівнем доходу, який проте
перевищує допомогу по безробіттю.
Заслуговує на увагу ідея щодо введення
громадських робіт для тих, хто одержує
допомогу. Це повинна бути добре продумана,
законодавчо підкріплена система. Зокрема,
рівень допомоги по безробіттю повинен
стимулювати безробітних до реєстрації
на біржах праці й участі у громадських
роботах, інакше є ризик повернути цій
системі її первісний вигляд, тобто такий,
який вона мала в Англії у 1834 р., коли був
прийнятий черговий Закон про бідних.
Відповідно до цього Закону бідняки, які
зверталися по допомогу, направлялися
у робітні будинки, де панував жорсткий
напівтюремний режим. Умовою перебування
нужденних у цих будинках була їхня обов'язкова
робота на користь добродійних товариств,
парафій, у віданні яких знаходилися ці
будинки.
У 30-ті роки XX ст. програми громадських
робіт з'явилися у США в умовах зростання
безробіття й дістали поширення у багатьох
країнах. Це дало можливість на короткий
час вирішити деякі економічні й соціальні
проблеми безробіття, а також питання,
пов'язані з розвитком інфраструктури
регіонів, охороною довкілля тощо.
Бідність —
проблема, яку успадкує і нове тисячоліття.
В 2008 р., за даними Світового банку, 2,3 млрд.
чоловік на нашій планеті існувало лише
на один долар в день. Здається, що проблема
бідності є вічною — вона завжди існувала
і завжди існуватиме. Правда, були часи,
які соціалісти-утопісти називали “золотим
віком”, коли, як вони вважали, не було
бідних і багатих. Але утопісти помилялись
— бідність існувала і тоді, хоча вона
і не була персоніфікована. У первісному
суспільстві теж страждали від голоду.
Тільки тоді не було розшарування на класи,
поділу на заможних і незаможних, не існувало
“соціальної” бідності, яка породжує
почуття несправедливості. Сучасні держави
використовують різні засоби для вирішення
проблеми бідності. Найбільших успіхів
в боротьбі з бідністю досягла так звана
соціальна держава, яка бере на себе турботу
про матеріальне становище своїх громадян,
проводить сучасну соціальну політику.
Така держава сприяє збереженню стабільності,
суспільної злагоди, попереджає гострі
соціальні конфлікти.
Поняття “соціальна
держава” з’явилось у першій половині
ХІХ ст. В 1848 році у Франції обговорювалась
можливість такого визначення держави.
Пізніше це поняття використовували паризькі
комунари. Але конституційне закріплення
це поняття дістало лише після Другої
світової війни в ряді країн Європи —
Франції, ФРН, Іспанії. Сьогодні і в конституціях
деяких найбідніших країн Африки записано,
що вони є соціальними державами. Хоча
проголошення держави соціальною не означає,
що вона така насправді. США є соціальною
державою, хоча це не записано в Конституції
країни. Соціальна держава постає як продукт
тривалого розвитку. Потрібні певні передумови
для її виникнення. До чинників, що обумовили
виникнення соціальної держави, відносяться
достатньо високий рівень економічного
розвитку, що є результатом суспільної
модернізації; громадянське суспільство;
культура, для якої характерні солідаристські
традиції і т.ін. Наприкінці 70-х — на початку
80-х років ХХ ст. в деяких розвинутих країнах
Заходу відбулася так звана неоконсервативна
революція. В цей період почала ставитись
під сумнів сама можливість існування
соціальної держави. Головною причиною
цих змін була економічна криза. Якщо взяти
до уваги, що соціальна держава сформувалась
у 50-60-ті роки, то вже лише через кілька
десятків років вона почала переживати
серйозну кризу. У цьому контексті постановка
питання про можливість існування такої
держави була цілком виправданою. Критика
соціальної держави зводилась в основному
до наступного: державне регулювання економіки
менш ефективне, ніж ринкові механізми
регулювання, оскільки ринок більш чутливий
до попиту; соціальна держава виховує
патерналізм, призводить до появи людей,
які не бажають працювати, живуть за рахунок
інших і т. ін. З кінця 30-х і по 90-ті роки
включно державні соціальні витрати в
розвинутих країнах світу постійно зростали.
Так, у США в 1938 р. ці витрати становили
16,9% від ВВП, у 1975 — 34,6%, а в 1993 — 38,7%. У ФРН,
державі з соціальною ринковою економікою,
теж спостерігалось зростання витрат
у ті ж роки відповідно 43,6%, 48,9%, 50,8%. У Великобританії
в 1993 р. державні соціальні витрати становили
54,8% від ВВП (рис. 1).
Рис. 1. Державні
соціальні витрати в розвинутих
країнах світу, % до ВВП
Значна частина
цих коштів йшла на освіту, медичне
обслуговування, підтримку доходів населення,
житлове будівництво, соціальні трансфери.
В США ці витрати становили половину всіх
бюджетних витрат, у ФРН — 2/3, у Великобританії
майже 60% . Таким чином, ні криза економіки,
ні критика соціальної держави неоконсерваторами,
позиції яких посилились в 80-ті роки, не
привели до відмови від соціальної діяльності
держави. Хоча в умовах кризи деякі соціальні
програми все ж були скорочені, зменшились
темпи зростання витрат на соціальні потреби,
але основні надбання соціальної держави
— соціальне страхування, соціальний
захист, соціальне партнерство — були
збережені. Нині в США, наприклад, існує
багато різних напрямків соціальної роботи:
допомога бездомним, сім’ям з неповнолітніми
дітьми, тим, хто втратив рідних і т. ін.
Передбачена навіть психологічна допомога
(когнітивна терапія), яка надається тим,
хто перебуває у критичній ситуації.
Нині доволі
складно визначити ступінь соціального
неблагополуччя людей. Існує таке явище,
як “суб’єктивне зубожіння”. Є.Головаха
вважає, що це феномен кризової свідомості.
На його думку, дані про середньомісячну
заробітну плату, розмір офіційних доходів
громадян сьогодні є абсолютно непридатними
для об’єктивного вимірювання бідності
через те, що реальні доходи приховуються.
Хоча надзвичайно висока частка витрат
на продукти харчування в Україні у загальній
структурі споживання є безсумнівним
доказом бідності: більшість населення
просто живе впроголодь. Голод позначається
не тільки на фізичному здоров’ї людей,
але й на їх психічному стані. З цією проблемою
стикались не тільки економічно відсталі,
але й розвинуті країни.
В 30-і роки в США також гостро стояла проблема
голоду, недоїдання. В результаті привернення
до неї великої суспільної уваги у 1933 році,
незважаючи на кризу, було створено Федеральну
корпорацію додаткової допомоги, яка повинна
була купувати продукти і розподіляти
їх між школами, іншими громадськими організаціями.
Через шість років, у 1939 р., в США була прийнята
програма запровадження продовольчих
талонів, на які можна було придбати продукти.
Ця програма проіснувала до 1943 року, а
потім знову була відновлена в 60-ті роки.
Політика держави
по боротьбі з бідністю була двоякою —
з одного боку допомога надавалась виробникам
продовольчих товарів, а з іншого боку,
— бідним, які не могли придбати ці товари.
У 1946 році в США був прийнятий Закон про
шкільні сніданки. Діти особливо страждають
від недоїдання. Медики встановили, що
недоїдання у віці 10-12 років негативно
позначається на здоров’ї в старшому
віці. Проблема голоду не була вирішена
і в 60-ті роки. Ситуація змінилась лише
наприкінці 70-х років. Зміни були досягнуті
завдяки зусиллям держави, виконанню програми
продовольчої допомоги. Крім цього допомогу
у вирішенні проблеми голоду надали добровільні
благодійні організації. В суспільстві
були зламані певні стереотипи, наприклад,
уявлення про те, що голод є проблема виключно
країн Африки, Азії, Латинської Америки.
Стереотипи, що стосуються бідності, певною
мірою залежать від
культури народу. В середні віки бідність
вважалась шляхом до спасіння душі, ознакою
праведності. Убогі ченці, які присвятили
себе духовному вдосконаленню, користувались
загальною повагою. В капіталістичному
суспільстві з поширенням протестантизму
бідність почала розглядатись як знак
погибелі душі, а багатство — знак божого
благословення. Крім протестантизму бідність
засуджували іслам й іудаїзм. Але і в тих
культурах, де багатство засуджувалось,
воно все ж залишалось бажаним. Значення
мало те, як воно було здобуте і чи заслуговує
той, хто володіє багатством, на становище,
яке він посів у суспільстві.