Конституционно-правовые требования к проведению референдумов в Российской Федерации

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько  вопросов), предполагающий положительный (“да”) или отрицательный ; (“нет”) ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или  дать положительный ответ на несколько  вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается  вариант, набравший наибольшее число  положительных ответов. Все остальные  варианты, даже если они соберут  значительное число голосов, считаются  отвергнутыми.

Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов  называется формулой референдума. Законодательство устанавливает пределы допустимого использования института референдума. На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Также, нужно отметить, что вопрос (или ряд вопросов) вынесенный на референдум должен быть четко сформулирован, не должен содержать двоякого значения, так как у населения могут возникнуть проблемы при голосовании, следовательно, решение, принятое на референдуме может иметь неудовлетворительный характер.

Референдум не может проводиться  в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться  дважды по одному и тому же вопросу  или может быть проведен второй раз  по этому вопросу только через  определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года). Таким  образом, законодательство вводит четкие ограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостью  принятого на референдуме решения, а также последствий, которые  может нести это решение.

Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).

Голосование осуществляется только с помощью официальных  бюллетеней, изготовленных уполномоченными  на то государственными органами (на выборах  могут использоваться и неофициальные  бюллетени). Прибегают также к  избирательным машинам, специальным  ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны, вследствие того, что законодательство о выборах  и референдумах тесно связаны, исходят, как правило, из одних принципиальных положений.

Определение итогов референдума  является очень важной процедурой . Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автономии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).

Отдельные избиратели могут  подавать жалобы на действия избирательных  комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах  употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той  же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное  решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная инстанция  страны (верховный суд), во многих странах  Латинской Америки — верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды.

Таким образом, референдум, как форма непосредственной демократии, явление далеко не новое. В мировой  политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Он нередко отождествляется  со всенародным опросом и плебисцитом, однако, рассматривается как утверждение  того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и  обязательный характер.

1.2.Сравнительный  анализ института референдума  в России и за рубежом

Классификации референдума  проводятся по различным основаниям и потому многочисленны. Различают: 1) общегосударственный и местный  референдум (последний проводится на территории субъекта федерации, автономного  образования, одной или нескольких административно-территориальных единиц); 2) обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному  вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосударственный  референдум при пересмотре конституции  Швейцарии, местный референдум при  объединении или разделении общин  в Венгрии). Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому  вопросу может быть принято путем  референдума, а может быть принято  и иным путем; 3) конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения (например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН); 4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей. Второй — после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума. Третий — когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при президенте де Голле); 5) утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (например, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента); 6) решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например при принятии закона). Есть и иные классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, в системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются: один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д. В некоторых странах, например в Японии и Китае, института референдума на законодательном уровне не предусмотрено.

Правовые последствия  могут наступить после любого вида референдума, но обязательные правовые последствия связаны только с  референдумом, имеющим решающий характер, поскольку всякий консультативный референдум, независимо, например, от того, будет он допарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консультативного референдума, они не должны игнорировать общественное мнение, да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны это делать. Обязательную силу для всех органов государства, должностных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют акты решающего референдума. При этом юридическая сила таких актов, как представляется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его, как это показывает практика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безусловно, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем референдума, парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированным большинством.

Результаты референдума оформляются в итоге подсчета голосов и определения результатов голосования по вынесенному вопросу (вопросам). Нередко никаких иных актов о собственно референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определённые положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парламента, принятый от его собственного имени, но с упоминание о референдуме (особенно это относится к допарламентскому референдуму). В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референдумом, в соответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом республики.

Таким образом, нужно отметить, что в разных странах мира референдум может иметь разнообразные формы, различное юридическое значение и последствия. Во многих странах  Западной Европы референдум может быть использован, к примеру, как средство решения вопроса по изменению  территориального устройства.

В соответствии с конституцией ФРГ и законом 1949 года референдум проводится в двух или нескольких землях и возможен только в связи с изменениями границ земель и образованием новой земли. Это изменение производится федеральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в землях или на территориях, из коих должна быть образована новая земля. Избиратель должен определенно ответить на четко поставленный вопрос: выступает он за сохранение прежних границ или за образование новой земли. Варианты при таком референдуме (в отличие, например, от швейцарской практики) не предлагаются. Общегосударственные референдумы в ФРГ не проводятся.

В Великобритании в связи  с концепцией верховенства парламента долгое время отвергался институт референдума  и впервые в истории страны он был применен в 1975 г. На голосование избирателей был вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейском сообществе (решение избирателей было положительным). В 1979 г. были одновременно проведены (также на основе специального закона для данного случая) два региональных референдума — в Шотландии и Уэльсе — по вопросу об автономии этих регионов.

Конституционное право Франции  предусматривает широкое использование  этого института. Предусмотрен конституционный  референдум о поправках к конституции, если закон о поправках принят по инициативе депутатов парламента (если по инициативе президента, то возможен и референдум, и утверждение поправок конгрессом парламента, т.е. на совместном заседании палат парламента).

Референдум может проводиться  президентом по предложению правительства  или по совместному предложению  обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией  ст. 11 конституции 1995 г. Это организация  публичной власти, реформы в экономической  и социальной сферах и публичных  службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны. Местный референдум возможен в двух случаях:.1) уступка, присоединение, обмен  территории государства не могут  производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи конституции  проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.); 2) местный  референдум проводится при объединении  коммун. Хотя во Франции к местным  референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто (по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).

Нужно отметить, что не многие страны закрепляют институт референдума  на конституционном уровне. В таких  странах как Египет и Бразилия процедура референдума регулируется конституцией

В Египте положения о референдуме содержатся в законе 1956 г.  
о реализации политических прав граждан, где имеется специальный раз  
дел о референдуме. Относящиеся к этому институту вопросы регулируются также законами о Народном собрании и местных советах (в той  
части, где регулируется порядок их избрания). Следует учесть, что участие избирателей в референдуме, как и в выборах, в Египте обязательно,  
в противном случае предусмотрен штраф.

Согласно конституции, право  назначать референдум предоставлено  президенту. Он вправе проводить референдум по всем вопросам, связанным с национальными  интересами, а также обязан провести референдум при изменении конституции  и роспуске парламента. В последнем  случае он приостанавливает заседания  парламента и в течение 30 дней обязан провести референдум. Вопрос о том, распускается парламент или он продолжает свою деятельность, решают избиратели.

Вопросы о списке избирателей, порядке голосования, агитации за и  против предложенных на референдуме  мер решаются с помощью процедуры, аналогичной процедуре выборов.

В конституции Бразилии говорится  о референдуме и плебисците, но не уточняются их различия. Референдум может быть проведен по решению парламента, а также по требованию избирателей. В последнем случае необходимо собрать 1 % подписей избирателей страны, но при условии, что они проживают не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее 0,3% электората. Как и в других странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет и др.) референдум не может проводиться.

В 1993 г. в Бразилии проводился конституционный референдум по вопросу  о форме правления. Его условия  были определены самой конституцией (переходными постановлениями). Иных общегосударственных референдумов после принятия конституции 1988 г. в  Бразилии не было.

В странах СНГ также  используется институт референдума. Ярким  примером служит Украина. Согласно конституции  и Закону о всеукраинском и  местных референдумах 1991 г. (с последующими изменениями), всеукраинский референдум может быть назначен Верховной радой, президентом Украины , но только в результате народной инициативы (до принятия конституции 1996 г. референдум назначался по инициативе половины членов Верховной рады). Местный референдум может назначить соответствующий совет. Вопрос о референдуме возбуждается на собрании избирателей (не менее 200 для всеукраинского референдума, 20—50 избирателей — для местного в зависимости от административно-территориальной единицы). Собрание создает инициативную группу, которая после регистрации собирает подписи в поддержку предложения о референдуме. Для назначения всеукраинского референдума в течение не более трех месяцев необходимо собрать не менее 3 млн. подписей в 2/3 единиц областного деления и в приравненных к ним в данном отношении Крыму, Киеве и Севастополе, причем в каждой из этих единиц нужно собрать не менее 100 тыс. подписей. Подписи собираются и в поддержку местного референдума, но в течение не более 1 месяца.

На референдуме могут  быть приняты или отменены законы, решения местного совета, приняты  иные решения. Закон устанавливает, что акты. принятые на референдуме, имеют высшую юридическую силу по сравнению с законами Верховной  рады и решениями местных советов. Они не нуждаются в каком-либо утверждении.

Референдум действителен при участии более половины зарегистрированных избирателей. Решение считается  принятым, если за него голосовало более  половины участвовавших в голосовании  избирателей, но по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной  рады и президента необходимо большинство  в 2/3 (после принятия конституции, которой  предусмотрена процедура импичмента президенту, эти положения закона о референдуме, видимо, не действуют).