Конституционно-правовые требования к проведению референдумов в Российской Федерации

Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления.

Согласно исследуемому законодательству право назначения референдума принадлежит: главе местного образования —  мэру Москвы и главе местной администрации (главе местного самоуправления); представительному  органу — Московской городской Думе, Законодательному собранию Санкт-Петербурга, представительному органу местного самоуправления, и в соответствии со ст. 76 Устава г. Москвы решение о  проведении местного референдума принимает  районное собрание, выполняющее полномочия представительного органа в районной управе.

В связи с правом местных  образований самостоятельно устанавливать  положения об организации местного самоуправления, порядка деятельности их органов и должностных лиц  при анализе законодательства о  местных референдумах выявлены закономерные различия.

Так, например, Московской городской  Думе принадлежит исключительное право  назначения референдума по вопросу  об отрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке  гражданской инициативы. Таким образом, соблюдается принцип сдержек  и противовесов ветвей власти.

По вопросам назначения референдума  Московская городская Дума принимает  постановление, а мэр Москвы издает распоряжение. В случае, если мэр  Москвы не назначит проведение референдума  и не направит инициативной группе мотивированный отказ в установленный  срок, референдум назначает и устанавливает  дату его проведения Московская городская  Дума.

Если на референдум выносится  вопрос об отрешении от должности  мэра, Дума принимает постановление  о проведении городского референдума  не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов.

В Санкт-Петербурге назначение местного референдума производится:

решением представительного  органа местного самоуправления —  по собственной инициативе или по требованию не менее 5 процентов граждан, обладающих правом участия в референдуме;

главой местной администрации (местного самоуправления); случае, если в муниципальном образовании  представительный орган местного самоуправления не сформирован, — по требованию граждан  в количестве не менее 5 процентов  от числа избирателей соответствующего муниципального образования.

Назначение референдума  Санкт-Петербурга происходит только Законодательным  собранием: решение считается принятым, если а него проголосовало более  половины от общего числа депутатов. Отсюда следует, что исполнительная власть не может напрямую использовать референдум как некое властное средство для решения собственных задач, минуя представительный орган.

В соответствии со ст. 12 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. “О референдумах в Саратовской  области” инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, представительным органам, а также  главе муниципального образования, главе администрации города, района.

Решение о назначение местного референдума в Саратовской области  в соответствии со ст. 13 закона Саратовской  области от 22 октября 1996 г. “О референдумах в Саратовской области” принимает  представительный орган местного самоуправления большинством голосов от установленного численного состава депутатов. Следует  отметить, что необоснованный отказ  представительного органа местного самоуправления в проведении местного референдума может быть обжалован  в судебном порядке или опротестован в порядке прокурорского надзора (п. 2 ст. 13).

Федеральным законом РФ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ" закреплены только основные принципы вступления в юридическую силу решения, принятого  на референдуме: решение, принятое на местном  референдуме, не нуждается в утверждении  какими-либо органами государственной  власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления;

принятое на местном референдуме  решение и итоги голосования  подлежат официальному опубликованию (обнародованию): орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять нормативно-правовой акт, требуемый для реализации решения, принятого на местном референдуме.

Законодательство субъектов  Федерации повторяет и конкретизирует данные положения. Так, московский закон (ст. 28) повторяя положения федерального закона, закрепляет, что "принятое на референдуме решение и результаты голосования в целом по городу подлежат опубликованию", и устанавливает  срок: "не позднее трех дней после  определения результатов референдума  Москвы". Далее идет порядок вступления в юридическую силу решения — "принятое на городском референдуме  решение вступает в силу со дня  его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме".

Московский закон (ст. 30), закрепляя положения федерального закона ("Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается  в утверждении органами законодательной  и исполнительной власти"), дополнительно  устанавливает территорию действия и порядок изменения и отмены решения: "Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории города Москвы и может быть отменено или  изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме". Законодатель обязывает компетентный орган государственной власти не только принять дополнительный правовой акт, если таковой необходим для  реализации решения, но и установить срок для его принятия: "Если для  реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного  правового акта, орган власти, в  чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней после вступления, в силу решения, принятого на референдуме, определить cpoк подготовки данного правового акта".

Отдельно оговорена процедура  вступления в юридическую силу закона г. Москвы в случае положительного решения на референдуме: "Внесенный на референдум проект Закона города. Москвы в случае положительного решения считается принятым и  
подписывается мэром Москвы".

Закон "О местном референдуме  в Санкт-Петербурге" (ст. 12), воспроизводя положение федерального закона о  том, что решение принятое на местном  референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, закрепляет, во-первых, его обязательность и перечисляет субъекты, на которые распространяет свое действие решение референдума: "Решение, принятое на референдуме, обязательно для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, органами местного самоуправления и гражданами..." Во-вторых, обозначает территорию действия решения: "Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории муниципального образования". В третьих, устанавливает порядок изменения или отмены решения местного референдума: оно "может быть сменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме, либо признано недействительным в установленном законом порядке по решению суда, арбитражного суда".

В соответствии со ст. 39 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. “О референдумах в Саратовской  области” решение принятое на областном  или местном референдуме является общеобязательными и не нуждаются  в дополнительном утверждении какими – либо органами государственной  власти или местного самоуправления. Решение, принятое на областном или  местном референдуме действует  на территории всей области и может  быть отменено или изменено не иначе  как путем принятия решения на новом областном референдуме (п. 2, п. 3 ст. 39).

Несомненно, детальное регламентирование  вступления в законную силу решения  местного референдума — одна из гарантий его реализации.

Ст. 31 Закона Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга", помимо установления обязательности решения  референдума, закрепления перечня  субъектов, на которые распространяет свое действие решение референдума, отсутствия необходимости в дополнительном его утверждении, регламентации  порядка его изменения или  отмены, обязывает компетентный орган  государственной власти установить срок для принятия дополнительного  правового акта, если таковой необходим  для реализации решения: "Если для  реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного  правового акта, орган государственной  власти Санкт-Петербурга, в чью компетенцию  входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового  акта".

В ст. 29 закрепляется обязанность  Санкт-Петербургской избирательной  комиссии в определенный законом  срок опубликовать решение референдума: "Принятое на референдуме Санкт-Петербурга решение и итоги голосования  в целом по Санкт-Петербургу подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Санкт-Петербургской избирательной  комиссией не "позднее трех дней после определения результатов  референдума".

Устанавливается также порядок  вступления в юридическую силу решения: "Принятое на референдуме Санкт-Петербурга решение ступает в силу со дня  его официального опубликования (обнародования) Санкт-Петербургской избирательной  комиссией, если иное не предусмотрено  в формулировке вопроса, принято  на референдуме".

Следует отметить, что действующее  законодательство субъектов РФ о  местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме  обеспечения народовластия, а также  уровню развития теоретических исследований в данной области.

2. Референдум как способ волеизъявления населения субъектов РФ

Принцип народного суверенитета означает, что все полномочия на осуществление государственной  власти (законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной) институты и должностные  лица государства приобретают в результате свободно выражаемой в той или иной форме воли народа. Только воля народа делает государственную власть правомерной и легитимной.

Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Наиболее очевидной и полной формой выявления мнения населения является референдум в субъектах Российской Федерации. Под выявлением мнения населения  должна подразумеваться процедура, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие  ответить на ряд вопросов.

Одними из самых актуальных в наши дни вопросов, которые решает население, являются вопросы по изменению  границ территории субъекта, муниципального образования, а также отношение  населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции  или завода.

Примером первой ситуации может послужить Тюменская область, где осенью 2001 года в 18 из 22 районов  области успешно прошли референдумы  по вопросу укрупнения муниципальных  образований.

Процесс укрупнения муниципальных  образований преследовал несколько  целей, в том числе и то, что  отказ от поселенческой модели местного самоуправления и произведение укрупнения позволяют более эффективно расходовать  средства и осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также  ожидалось, что значительно сократится штат чиновников.

Таким образом, нужно отметить, что все эти действия могут  повлечь далеко идущие последствия. Это видят многие политики, в частности, Союз правых сил – партия, у которой  есть своя программа поддержки местного самоуправления. В июле 2001 года в  муниципальных образованиях юга  Тюменской области побывала Ирина  Хакамада, которая предприняла эту  поездку специально в связи с  намечавшимися референдумами.

Одним из ярких примеров проведения экологического референдума  является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в нашей стране региональный экологический референдум, на котором  решался вопрос о согласии населения  Костромской области с размещением  и строительством атомной станции  в Костромской области. Отрицательно на вопрос, вынесенный на референдум, ответили 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме.

Результаты этого референдума  оценивались как крупный успех  экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики, концерна "Росэнергоатом", удалось  прекратить строительство Костромской  АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию  инициаторы последующих экологических  референдумов.

Хотелось бы отметить последствия  проведения этого референдума. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали  опасность для атомных государственных  ведомств, поскольку общественные экологические  организации во многих регионах России стали выходить с инициативой  о проведении аналогичных референдумов в своих регионах.

Летом 1998 года, то есть через  полтора года после проведения анти-атомного референдума, в Костромской областной  суд была подана жалоба от нескольких граждан, проживающих в поселке  Чистые Боры и городе Буй (где планировалось  разместить АЭС), о нарушении их прав и свобод в связи с проведением  референдума по вопросу строительства  Костромской АЭС.

Правовым основанием жалобы послужило Заключение Аналитического центра по правовой политике Президента РФ, подписанное заместителем директора  Института государства и права  Российской академии наук, профессором  Иконицкой И.А. В этом документе  делается необоснованный с правовой точки зрения и нелогичный вывод  о незаконности как Постановления  Костромской областной Думы от 25 апреля 1996 г., назначившего дату проведения референдума, так и самих результатов  референдума. Правовое значение данного  заключения весьма спорно, поскольку  его исходящий номер идентичен  исходящему номеру такого же Заключения о незаконности планируемого референдума  по Ростовской АЭС. Это, очевидно, свидетельствует  о том, что оба заключения были под копирку подготовлены по заказу Минатома, увидевшего в Костромском  референдуме и возможных референдумах в других регионах угрозу прекращения  дальнейшего строительства атомных  станций в нашей стране.