Конституционно-правовые требования к проведению референдумов в Российской Федерации

На основании протоколов комиссий субъектов Российской Федерации  по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования  по соответствующему субъекту Федерации  и протоколов об итогах голосования  участковых комиссий по проведению референдума  Российский Федерации, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в  них данных Центральная комиссия референдума не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума  определяет результаты референдума. Центральная  комиссия референдума признает референдум состоявшимся, если в голосовании  приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие  в референдуме. Комиссия признает решение  принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало  более половины граждан, принявших  участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов  не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Постановлением Центральной  комиссии результаты голосования в  отдельных субъектах РФ могут  быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений Федерального конституционного закона, существенно  повлиявших на итоги голосования. В  этом случае Центральная комиссия вправе поручить соответствующим комиссиям  по проведению референдума провести повторное голосование не позднее 15 дней со дня официального опубликования (обнародования) постановления Центральной  комиссии.

Федеральный закон “Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации” в  статье 61 закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение  и итоги голосования в целом  по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ,

Решение, принятое на референдуме  Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это решение действует  на всей территории Российской Федерации  и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения  на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется  издание дополнительного правового  акта, федеральный орган государственной  власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового  акта. Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет значимость, принятого на референдуме решения.

Необходимо отметить, что  лица, препятствующие свободному осуществлению  гражданином РФ его права на участие  в референдуме путем подкупа, обмена, применения физического насилия  или угрозы его применения, подлога  документов референдума, заведомо неправильного  подсчета голосов граждан, имеющих  право на участие в референдуме, или иным путем либо препятствующие работе избирательных комиссий или  комиссий по проведению референдума  и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную  ответственность в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, необходимо отметить, что процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к  проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о  процессе голосования на референдуме  и определения результатов. Нужно  также заметить, что законодатель закрепляет ответственность за нарушение  законодательства о референдуме.

Однако, необходимо также  отметить, что законодательство, касающиеся института референдума еще не достаточно совершенно.

Глава III. Практика реализации института референдума  в субъектах Российской Федерации

3.1. Законодательство  субъектов РФ о референдумах

Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Федеральный закон  РФ от 22 апреля 1995 г. (в ред. ФЗ от 22.04.1996) “Об общих принципах организации  местного самоуправления” предусматривают  местный референдум как форму  непосредственной демократии.

Местный референдум - это  голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, волости, сельсовета и т.д.

На местный референдум выносятся вопросы, решение которых  по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. (например, структура  органов местного самоуправления или  изменение границ муниципального образования), либо имеет целью объединение  противоречивых интересов различных  групп населения и выяснение  воли большинства. Вместе с тем, возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра  при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим  проблемам у представительного  органа и главы муниципального образования  или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы  разделения компетенций срабатывают  не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые  должны решаться при полном согласии разных органов.

В указанном Федеральном  законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда  как порядок его назначения и  проведения, принятия и изменения  его решений должен устанавливаться  уставами муниципальных образований (ст. 22). Положительно оценивая этот факт, необходимо отметить, что очень важно  найти разумный правовой баланс между  региональным и местным правотворчеством, соблюсти принцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство  полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Учитывая огромную важность развития института местного референдума  в России, отсутствие централизованного  федерального закона, регламентирующего  принципы его проведения, а также  наличие автономно развивающегося регионального законодательства, целесообразно  подробнее остановиться на характеристике регионального законодательства о  местных референдумах.

Заметим, что возможность  проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности  этого вопроса различна. Большинство  субъектов РФ предусматривают существование  специального закона, регламентирующего  порядок проведения местных референдумов. При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов  федерального значения — субъектов  федерации и территорий муниципальных  образований, на их территории приняты  и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так  и местных референдумов. Так, в  Москве и Московской области приняты: Закон "О местном референдуме  в Московской области" от 28 декабря 1994 г., Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 "О референдуме города Москвы", в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга "О референдуме  Санкт-Петербурга" от 18 июня 1996 г. № 72-29, "О местном референдуме  в Санкт-Петербурге" от 6 июля 1996 , № 80-36. Уставом г. Москвы также предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведении еще не принят.

С незначительными изменениями  дали определение местному референдуму  законодатели городов федерального значения:

ст. 1 Закона "О референдуме  города Москвы": "Референдум города Москвы — голосование жителей  Москвы по вопросам, отнесенным к предметам  ведения города Москвы... является высшим непосредственным выражением власти жителей  Москвы — проводится на всей территории города Москвы";

ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О местном референдуме в  Санкт-Петербурге": "местный референдум — форма непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого  в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом  муниципального образования и настоящим  Законом";

ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга": "референдум Санкт-Петербурга —  голосование граждан, обладающих избирательным  правом на выборах органов государственной  власти Санкт-Петербурга, по важнейшим  вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением вопросов, которые в  соответствии с настоящим Законом  не подлежат вынесению на референдум".

Нужно отметить, какие вопросы  можно выносить на местный референдум, а какие нельзя. Распространилась практика путем референдума продлевать сроки полномочий выборных органов  и должностных лиц местного самоуправления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности - и все  это согласно действовавшим законам  о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации. Изданный в сентябре 1997 года Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" высказался на сей счет весьма недвусмысленно. В соответствии с п. 2 ст. 2 этого  Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся  в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации, нормативными актами представительных органов могут  быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референдум. В то же время согласно п. 3 этой же статьи Федерального закона на местный  референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении  или продлении срока полномочий. приостановлении осуществления  полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных  выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов;

б) о формировании состава  органов местного самоуправления, персональном составе этих органов;

в) о принятии или об изменении  бюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

г) о принятии чрезвычайных или срочных мер по обеспечению  здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть также вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

И хотя Федеральный закон  сформулировал круг вопросов, которые  могут быть вынесены на местный референдум, спор по этому поводу продолжается - уже в Конституционном Суде. Член Совета Федерации И.П. Александров  и Председатель палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Суде конституционность положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" о  том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о  досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и  о проведении досрочных выборов  органов местного самоуправления.

Аргументируя конституционность  оспариваемых положений, Конституционный  Суд отметил, что ограничение  круга вопросов, выносимых на местный  референдум, Федеральным законом  обусловлено тем, что каждая форма  непосредственной демократии имеет  собственное предназначение в системе  народовластия и реализация одной  из них не должна препятствовать осуществлению  других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен  на отрицание состоявшихся выборов, также являющихся высшим выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие - к нарушению  стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Запретом выносить на местный  референдум вопросы о досрочном  прекращении полномочий и о досрочных  выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан  на осуществление контроля за деятельностью  органов местного самоуправления и  их должностных лиц в установленных  законом формах, включая отзыв  населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.

Вопросы, выносимые на местный  референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права  и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность  их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный  ответ. Эти вопросы не должны противоречить  законодательству Российской Федерации  и законодательству субъектов Федерации.

Важные моменты при  проведении местного референдума –  от кого исходит инициатива его назначения и кем производится его назначение, то есть кто выступает субъектом  назначения.

Инициаторов местного референдума  можно подразделить на три группы.

Первая – инициативная группа граждан. Анализируя законодательство о местном референдуме, можно  отметить усложненные требования, предъявляемые  к инициативной группе в московском законе, по сравнению с соответствующим  законом Санкт-Петербурга. Правда, последним  установлена более высокая численность  инициативной группы (не менее 150 тысяч  человек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательным  правом, в то время как в Москве — не менее 100 тысяч жителей), но зато в московском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одного административного  округа должно проживать не более 15 процентов жителей, входящих в инициативную группу. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит не менее 5 процентам граждан, обладающих в соответствии с законодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Вторая группа субъектов права назначения местного референдума — представительный орган местного самоуправления: Московская городская Дума и одна треть депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Однако в московском законе о референдуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городской Думой, тогда как Закон "О референдуме Санкт-Петербурга" достаточно полно регламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательного собрания о проведении референдума Санкт-Петербурга. Третья группа — главы городов федерального значения: мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга. В отличие от московского закона, порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдума законодательно закреплен.