Конституционно-правовые требования к проведению референдумов в Российской Федерации

Вопросы об изменении территории Украины, вхождении ее в федерацию  или конфедерацию решаются только путем  всеукраинского референдума, вопросы  об изменении границ административно-территориальных  единиц — только путем местного референдума. С другой стороны, всеукраинский  референдум не может проводиться  по вопросам налогов, бюджета и амнистии, местный — по вопросам, не относящимся к местным делам. На Украине с 1991 г. общегосударственные и местные референдумы проводились неоднократно.

Разновидностью референдума, предусмотренного законом, является совещательный опрос граждан (консультативный референдум) . Он проводится для выявления мнения граждан по важным вопросам на общегосударственном и местном уровнях. Результаты совещательного опроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в их деятельности. Если все же представительный орган считает необходимым принять закон или решение, не соответствующее результатам опроса, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 состава представительного органа.

В украинском законе о референдуме  также говорится, что могут проводиться  опросы общественного мнения, но они  не порождают юридических последствий, подобных консультативному референдуму. Таким образом, нужно сказать, что  институт референдума достаточно прижился на Украине, об чем говорят факты  его широкого применения.

Для России, которая стремится  интегрироваться в мировое сообщество, определение в своем законодательстве понятия референдума стало важным шагом, ведь еще после I Мировой войны  институт референдума вошел в  конституции ряда европейских государств. После II Мировой войны был дан  новый толчок процессу дальнейшего  развития и совершенствования референдума  практически во всех высокоразвитых странах.

Порядок проведения референдума  в РФ определяется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным  законом “О референдуме Российской Федерация” (подписан Президентом  РФ 10.10.95 г.). Референдум РФ проводится на всей территории РФ на основе всеобщего  равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом. К участникам референдума РФ предъявляются  те же требования, что и к избирателям (достижение 18-летнего возраста, дееспособность и т.д.). На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституций РФ, если Конституционное  Собрание принимает решение о  вынесении на всенародное голосование  проекта новой Конституции РФ.

Решение, принятое на референдуме  РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем  принятия решения на новом референдуме  РФ.

Таким образом, можно сделать  вывод, что референдум в любой  стране будет политически и идеологически  эффективен лишь в том случае, “…если он по природе своей как весьма важный демократический институт, будет  правильно понят и поддержан  широкими слоями населения, будет иметь  своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет  увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также  ложными социальными ценностями…”, и наконец, если будут созданы  все необходимые организационно-технические  и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

1.3. Референдум  в России до принятия Конституции  Российской Федерации

Референдум в Российской Федерации сравнительно новое явление. Между тем он имеет и собственные  российские корни. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых  собраниях в Новгороде, Пскове и  Киеве, в некоторых других городах  Руси.

Если обратиться к истории  советского периода, то первое упоминание о референдуме содержалось в  Конституции СССР 1936 года и соответственно в Конституции РСФСР 1937 г, где  Президиуму Верховного Совета РСФСР  предоставлялось право проводить  всенародный опрос, референдум, по собственной  инициативе или по требованию одной  из республик.

В работах некоторых ученых-государствоведов встречаются высказывания о том, что референдумы в СССР проводились  на местном уровне, они использовались для решения национально-территориальных  вопросов, вопросов управления территорией.

Исходя из того, что Конституция  СССР 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос (ст. 49), нельзя согласиться с теми авторами, которые  утверждают, что референдумов в СССР не было. Другое дело, что с точки  зрения современного представления  о референдуме (голосование по определенному  вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения) практики применения референдума в нашей стране действительно не существовало.

Ст. 5 Конституции СССР 1977 г. предусматривала две формы  непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное  голосование (референдум). Аналогичное  положение содержалось и в  ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 г., были предусмотрены разработка и принятие этого акта. В последующие годы организация и порядок проведения референдумов были регламентированы законодательством. В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме. За несколько месяцев до этого был принят аналогичный закон в Литве, затем закон о референдуме в РСФСР. После принятия союзного закона о референдуме были приняты республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдове. Некоторые республики в составе Российской Федерации также приняли соответствующие законы. Например, проект закона о референдуме в Кабардино-Балкарской Республике был разработан на основе российского закона о референдуме, Конституции РСФСР и Конституции Кабардино-Балкарии, вынесен в мае 1991 г. на рассмотрение сессии Верховного Совета и принят в первом чтении.

Конституция РФ 1993 г. в ст. 3 провозглашает формы осуществления  народом принадлежащей ему власти: непосредственно, а так же через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления. Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. также провозглашает  две формы осуществления народом  принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума.

После издания указанных  законов сложилась и практика проведения референдума.

Как известно, в марте 1991 г. состоялось первое и последнее  в истории СССР всенародное голосование (референдум). Его целью было выявить  волю народа по одному из важнейших  вопросов государственной жизни: о  сохранении на территории нашей страны Союза ССР как обновленной  федерации суверенных республик.

В соответствии с ч. 3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный  Совет был обязан объявить референдум по решению Съезда народных депутатов  РСФСР или по требованию не менее  чем I млн. граждан РСФСР либо не менее 1/3 от общею числа народных депутатов  Верховного Совета РСФСР. Более трети  всех депутатов поставили свои подписи  под требованием провести референдум но вопросам национально государственного устройства России, сохранения РСФСР  как суверенного государства  в составе обновленного союза  и реорганизации государственной  власти в РСФСР с введением  поста Президента РСФСР, избираемого  всенародным голосованием. Исходя из этого, Верховный Совет принял решение  об объявлении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. и проведении вместе с  референдумом СССР, наметил необходимые  организационные меры. Таким образом, 17 марта 1991 года россияне решали голосованием вопрос об образовании поста российского  президента. Одновременно они участвовали  во Всесоюзном референдуме, предложенном М. Горбачевым по вопросу о сохранении СССР.

Однако демократические  по своей сути институты прямой демократии не могли не затронуть устоев социалистического  государства. Если пост президента был  введен в России в результате положительного голосования на референдуме, то решение  о сохранении СССР было менее эффективно. Спустя 10 месяцев страна распалась, последовав решению лидеров России, Украины, Белоруссии.

Оживление политической жизни  в сфере национальных отношений  на территории бывшего СССР выражалось во множественном применении референдума — он стал конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в вопросах государственного самоопределения. На территории РФ в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т. д. Таким образом, нужно сказать, что как показала практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия населения в решении социально-экономических и политических вопросов прижился и стал играть заметную роль.

25 апреля 1993 г. состоялся  всероссийский референдум, на который  выносились следующие вопросы: "Доверяете  ли Вы Президенту Российской  Федерации Б.Н. Ельцину?", "Одобряете  ли Вы социальную политику, осуществляемую  Президентом РФ и Правительством  РФ с 1992 г.?", "Считаете ли  Вы необходимым проведение досрочных  выборов Президента РФ?", "Считаете  ли Вы необходимым проведение  досрочных выборов народных депутатов  РФ?". 5 мая 1993 г. Центральная  комиссия Всероссийского референдума  подвила его итоги и установила  на основании протоколов окружных  комиссий и в соответствии  со ст. 35 Закона “О референдуме  РСФСР”:

1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

2. По первому и второму  вопросам решения приняты, так  как за них проголосовало более  половины граждан, принявших участие  в референдуме.

3. По третьему и четвертому  вопросам решения не приняты,  так как за них проголосовало  менее половины граждан, имеющих  право участвовать в референдуме.

12 декабря 1993 г. на основании  Указа Президента РФ от 15 октября  1993 г. № 1633 “О проведении всенародного  голосования по проекту Конституции  РФ 12 декабря 1993 г.” состоялся  всероссийский референдум. Указом (п. 4) было также утверждено Положение  о всенародном голосовании по  проекту Конституции.

Это был первый в истории  России всенародный конституционный  референдум. Россияне оценили проект, предложенный Президентом РФ и одобренный Конституционным совещанием. В референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых – 32 937 630, или 58,4 %, проголосовало за принятие Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России.

Глава II. Правовое регулирование института референдума  в России

2.1. Конституция  РФ – как основной источник  закрепления института референдума

Одной из новелл Конституции  РФ 1993 г. является то, что она в  отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования  института референдума для решения  наиболее важных вопросов государственной  и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России (ст. 3) как высшее и непосредственное выражение власти народа. Логическое развитие это положение главы  “Основы конституционного строя” получает в следующей, второй главе  Конституции, закрепляющей основы правового  статуса человека и гражданина в  Российской Федерации, в ст. 32 которой  закреплено индивидуальное право граждан  на участие в референдуме.

Также, нужно отметить, что  Конституция Российской Федерации  предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, следовательно, институт референдума  можно использовать на всех уровнях  власти.

Действие нормы о референдуме  как высшем выражении власти народа нельзя рассматривать отдельно от содержания норм других статей Конституции. В частности  ч.2 ст. 66 определяет, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это прямое конституционное  предписание. Отсылка к ч.3 ст.3 Конституции  для использования процедуры  принятия устава на референдуме явилась  бы некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным органом, а не вынесение его на референдум.

Конституция отнесла к  компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней  Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.

Изменение субъекта, обладающего  названным правом, обусловлено конкретными  сложными условиями развития России, так как сохранение этого права  за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом.

В соответствии со ст.84 Конституции, Президент Российской Федерации  назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным  законом. Последний предусматривает  условия обязательного назначения референдума по требованию указанных  в нем органов, определенного  количества депутатов, а также избирателей. В этом законе должно найти развитие положение о референдуме как  высшем непосредственном выражении  власти народа, что может и явиться  основанием для установления особой юридической силы, решений принятых на референдуме. Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов  Российской Федерации будет подчиняться  нормам законодательства о референдуме  субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и  конституционными нормами, регулирующими  право граждан участвовать в  референдуме (ст.32 Конституции).

Часть вторая статьи 130 Конституции  РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность  при принятии ими решений по вопросам местного значения. К ним относятся  местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.