Конституционно-правовые требования к проведению референдумов в Российской Федерации

Местный референдум может  использоваться в двух формах:

во-первых, как способ принятия решений, требующих непосредственного  волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае он проводится по мере необходимости и используется для принятия решений, наряду с выборными  органами местного самоуправления;

во-вторых, как избранная  населением форма самоуправления, полностью  заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. Такая форма  самоуправления возможна в территориальных  единицах с небольшой численностью населения.

Таким образом, нужно отметить, что Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные  с референдумом: закрепляет, что  референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан  на участие в референдуме как  один из компонентов более общего права граждан непосредственно  участвовать в управлении делами государства; разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов  в части регулирования прав и  свобод человека, к которым относится  и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится  в ведении Российской Федерации, а защита – в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов.

2.2. Федеральное  законодательство о референдуме

Институт референдума  в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 г. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан  Российской Федерации, но в то же время  оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд  был вправе принимать решение  о всенародном референдуме, но поскольку  обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован  в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование  референдума, несмотря на то, что в  начале 90-х гг. в стране проходили  глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

Необходимо отметить, именно законом “О референдуме РСФСР”, принятым 16 октября 1990 г., было проведено 17 марта 1991 г. всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной властью.

Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 г. состояла в том, что  одновременно с принятием новой  Конституции проходили выборы в  Федеральное Собрание, предусмотренное  еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может  быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 г.) издал Положение о федеральных  органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в  Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы  об уточнении Положений о выборах  депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.

Избирательная кампания 1993 г. проходила в сложный период -  
трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на  
всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные пророчества  
оппозиции, все оппозиционные партии получили право  
на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно  
возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направленности средства массовой информации. Политический режим сохранял  
прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.

Конституция РФ предусмотрела  необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом РФ был подписан Федеральный  конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". Согласно этому Закону, референдум РФ — всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Отдельные, не урегулированные  указанным федеральным конституционным  законом вопросы проведения общероссийского  референдума регламентируются Федеральным  законом “Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участии в референдуме граждан  Российской Федерации”.

Закон определяет референдум Российской Федерации как всенародное  голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим  законам и другим вопросам государственного значения. Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в  обязательном порядке выносится  вопрос о принятии новой Конституции  Российской Федерации, если Конституционное  Собрание принимает решение о  вынесении на всенародное голосование  проекта новой Конституции Российской Федерации . Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

1) изменения статуса субъектов  РФ

2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

3) принятия и изменения  федерального бюджета, использования  и изменения внутренних финансовых  обязательств государства;

4) введение, изменения и  отмены федеральных налогов и  сборов, и также освобождения  от их уплаты;

5) принятия чрезвычайных  и срочных мер по обеспечению  здоровья и безопасности населения;

6) амнистии и помилования.

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации не должны ограничивать или отменять общепризнанные права  и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Таким образом, закон ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общероссийский референдум, указанием на то, что они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и  гражданина и конституционные гарантии их реализации, и путем перечисления тех вопросов, которые не могут  быть предметом всенародного голосования.

Также, следует уделить  внимание тому, что закон реализует  право человека и гражданина на участие  в управлении делами государства, которое  закреплено в ст.32 Конституции РФ ч.1, ст.3 ч.2. Положения данной статьи непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, а так же из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая предписывает, что  каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без  необоснованных ограничений имеет  право и возможность:

• принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;
• голосовать и быть избранным на подлинных демократических периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;
• допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Участие граждан в управлении делами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума, выборов  или личного участия в деятельности органов государства) или через  избираемых ими же представителей в  органах государственной власти или местного самоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей власти. При  анализе механизма народовластия  различают две главные формы  демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы власти, прежде всего представительные учреждения и другие выборные органы. Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т.е. высшим среди форм непосредственной демократии.

В части третьей комментируемой статьи названы формы непосредственного  осуществления народом принадлежащей  ему власти, имеющие наибольшую социальную значимость: референдум и выборы.

Именно референдум обеспечивает наиболее полное участие граждан  в управлении делами государства. При проведении референдума Российской Федерации действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Практически общими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме — не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме. Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Референдум в соответствии со ст. 14 Закона не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение  трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Референдум не проводится в течение года после  дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой  же по содержанию или по смыслу формулировкой  вопроса.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а также законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации" применяются нормы названного Федерального закона (пункт 7 статьи 1). Таким образом, чтобы не возникало пробелов и коллизий в праве, Закон является своеобразным арбитром в решении вопросов, касающихся проведения референдума как на Федеральном, так и на местном уровне.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской федерации" устанавливает  стабильность нормативно-правовой базы выборов и референдума: принятые в установленном законом порядке  изменения и дополнения в законы, иные нормативные акты о выборах  или референдуме вступают в силу только после окончания избирательной  кампании, проведения референдума (пункт 6 статьи 1).

Необходимо отметить, что  инициатива проведения референдума  Российской Федерации принадлежит:

1) не менее чем двум  миллионам граждан Российской  Федерации, имеющим право на  участие в референдуме, при  условии, что на территории  одного субъекта РФ или в  совокупности за пределами территории  Российской Федерации проживают  не более 10 процентов из них;

2) Конституционному Собранию  в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.

Каждый гражданин или  группа граждан РФ, имеющие право  на участие в референдуме, а равно  общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает  участие в выборах федеральных  органов государственной власти и зарегистрирован Министерством  юстиции РФ не позднее, чем за шесть  месяцев до обращения с инициативой  о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек  для сбора подписей в поддержку  инициативы о проведении референдума.

Необходимо отметить, что  Федеральный закон регулирует порядок  организации инициативной группы и  ее работу. Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает  большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации  группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства  инициативной группы и приложенных  к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства  принимает  
решение о регистрации инициативной группы, выдает ей  
регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть об жалован в суд или в Центральную избирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной, группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".