Саморегулирование средств массовой информации. Опыт Британии и России: сравнение

Одним из старейших и наиболее распространенных институтов саморегулирования СМИ является совет по прессе и институт омбудсменства.

Глава 2 Саморегулирование в разных странах мира

2.1 Саморегулирование СМИ  в России

Российский опыт саморегулирования СМИ уникален: за одиннадцать лет общенациональная организация саморегулирования прошла через три модели советов по прессе: от государственной – через внутрикорпоративную – к классической. Рассмотрим развитие российской системы саморегулирования СМИ в исторической перспективе.

В 1994 г. российскими журналистскими ассоциациями были приняты сразу два свода профессиональных этических принципов. Первым стала Московская Хартия журналистов, реальный радиус действия которой, однако, не выходил за переделы московского региона. А в июне Конгрессом Союза журналистов России (далее – СЖР) был одобрен Кодекс профессиональной этики российского журналиста, который в некотором роде стал продолжением еще советского кодекса, принятого в апреле 1991 г. съездом Союза журналистов СССР и по понятным причинам прослужившего недолго5. В том же 1994 году начала работать Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации (далее – СПИС). Она была создана Указом Президента РФ № 2335 от 31.12.1993 г. в целях содействия «Президенту Российской Федерации в эффективной реализации им конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации».

Несмотря на название, СПИС не была частью судебной системы, представляя собой скорее квазисудебный орган (это юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке)6, ориентирующийся на судебные процедуры (в СПИС допускались «свидетельские показания» и использование внешних экспертных заключений при рассмотрении конфликтов). В то же время предметом ее работы являлись в том числе споры, вытекающие из «требований норм журналистской этики, в частности, касающейся средств массовой информации», что является характерной чертой организаций саморегулирования СМИ. Еще одной такой чертой стал состав СПИС, куда помимо трех на тот момент бывших политиков и одного госслужащего (с журналистским и юридическим прошлым) вошли два юриста и один журналист. Основными направлениями работы было повышение качества работы средств массовой информации и защита свободы слова и прав журналиста.

В общем и целом СПИС, действовавшая вполне независимо от президента и его администрации, представляла собой типичную организацию сорегулирования СМИ: она была создана нормативным правовым актом, находилась в подчинении у государственного института (в данном случае – у президента страны), регулярно отчитывалась перед государственной структурой о своей работе, финансировалась из государственного бюджета, а ее члены назначались президентом страны.

Имея право выступать с заявлениями по поводу рассмотренных споров, СПИС не располагала собственными механизмами принуждения, однако, с ее подачи такие механизмы могли быть запущены: СПИС имела право вносить в суд предложение о прекращении деятельности провинившегося СМИ; направлять материалы рассматриваемых дел в прокуратуру, если в ходе рассмотрения споров были выявлены факты уголовного преступления со стороны СМИ или государственного чиновника; направлять предложения в соответствующие органы о вынесении письменных предупреждений учредителю и (или) редакции СМИ. Эти полномочия, вкупе с обязанностями СМИ и государственных органов отвечать в установленные законодательством сроки на запросы СПИС, позволили сделать работу СПИС достаточно эффективной. Решения СПИС печатались в правительственной «Российской газете». За годы своей работы СПИС вынесла 180 решений, составила 89 экспертных заключений, 22 заявления и 11 рекомендаций 7, и в 2000 г. была упразднена в ходе формирования администрации нового Президента РФ В.В. Путина.

В 1998 г. на очередном съезде Союза журналистов России было создано Большое жюри (далее – БЖ) – уставный орган СЖР, вписанный в его структуру. В его состав вошли по большей части члены СЖР – известные журналисты и издатели, а также представители общественности (преимущественно из академической среды). Среди них позднее присутствовали и члены СПИС, что говорит и о передаче опыта работы с этическими конфликтами в журналистике от органа сорегулирования СМИ саморегулирующей организации.

Большое жюри рассматривало конфликты в области СМИ, лежащие исключительно в этической плоскости, и включало в свою компетенцию все виды средств массовой информации. Несмотря на то, что БЖ, будучи организацией саморегулирования СМИ, не ограничивало свою сферу деятельности конфликтами только с участием членов СЖР, в его уставе содержались требования к обеим сторонам конфликта о письменном признании юрисдикции и морального авторитета БЖ (по той же схеме работают некоторые европейские советы по прессе). Впрочем, для рассмотрения дела в БЖ было достаточно такого признания от одной из сторон спора (как правило, подателя жалобы) – это допущение было введено из тех соображений, что обвиняемая в каких-либо нарушениях сторона в таких случаях зачастую отказывается от сотрудничества, и это обстоятельство, по мнению основателей БЖ, не должно препятствовать разбирательству. В связи с этим Большое жюри рассматривало конфликты только при поступлении жалобы, функция самостоятельного инициирования разбирательства у него отсутствовала. Жалобу мог подать любой гражданин или организация, заинтересованные в этической оценке тех или иных действий СМИ или отдельного журналиста, для этого их прямая вовлеченность в конфликт не была обязательной. Срок подачи жалобы со дня публикации (выхода в эфир) спорного материала не устанавливался. Разбирательства проводились коллегиями в составе не менее пяти членов Большого жюри. Заседания проходили открыто, с приглашением обеих сторон спора.

Рассмотрев за годы своего существования 45 жалоб, летом 2005 г. Большое жюри СЖР было реорганизовано в связи с созданием надкорпоративной организации саморегулирования СМИ - Общественной коллегии по жалобам на прессу. Саморегулирующие функции были переданы новой институции, а Большое жюри переквалифицировалось в дисциплинарную комиссию СЖР. В 2008 г. было изменено Положение о БЖ с учетом новых функций жюри в структуре СЖР - именно таким образом было официально оформлено прекращение деятельности Большого жюри СЖР в качестве органа журналистского саморегулирования.

Общественная коллегия по жалобам на прессу (далее – ОКЖП)8 представляет собой классическую модель совета по прессе. Она была образована в 2005 г. усилиями членов Большого жюри СЖР, что стало осознанным шагом на пути к саморегулирующей организации, которая признавалась бы таковой во всем мире. Отныне российский национальный совет по прессе формируется вне рамок отдельных профессиональных объединений, не ассоциируясь с той или иной частью журналистского сообщества.

Тем не менее, во многом ОКЖП стала правопреемницей Большого жюри – как в целях  и задачах, так и в процедурах работы. Большая часть Положения о Большом жюри была перенесена в устав Общественной коллегии без значительных изменений. Кардинальные перемены коснулись только структуры ОКЖП: она состоит из двух палат – медиасообщества и медиааудитории. Первая согласно уставу ОКЖП включает в себя журналистов, редакторов, издателей, вещателей, специалистов в области рекламы, связей с общественностью и т.п.

Обращает на себя внимание заложенная в уставе возможность присутствия в палате медиасообщества специалистов по рекламе и связей с общественностью. В Европе существует традиция четкого размежевания вышеозначенных профессий и профессии журналиста в силу разной природы этих видов профессиональной деятельности. Поэтому если представители рекламного бизнеса и специалисты по связям с общественностью и входят в состав европейских организаций саморегулирования СМИ, то только в качестве представителей гражданского общества.

Анализ второго состава палаты медиасообщества (избранного на период 2010-2015 гг.) показывает, что в нее, помимо работников СМИ, вошли представители академической среды, преподаватели профильных вузов, специалисты по массмедиа, которые, если опять же говорить о европейских традициях саморегулирования СМИ, должны по определению представлять гражданское общество, но не медиаиндустрию, так как их сфера деятельности имеет только косвенное отношение к профессии журналиста.

Интересно, что представителей академической среды мы находим и в палате медиааудитории. Состав этой палаты должен формироваться из представителей организаций, действующих вне сферы массовой информации: политических партий, профессиональных союзов, религиозных и иных некоммерческих организаций, а также саморегулирующих организаций, Общественной Палаты РФ, Совета судей РФ и других органов профессиональных сообществ.

Мы видим, что в устав саморегулирующей организации вводится возможность членства представителей политических партий, что также противоречит устоявшимся в Европе канонам журналистского саморегулирования.

Также смущает количество представителей судебной системы в составе ОКЖП. Как мы указывали выше, в Европе существует традиция привлечения действующих судей к работе в составе советов по прессе (Швеция, Дания, Эстония), однако их общее количество никогда не превышает двух в составе совета, и их деятельность в рамках саморегулирующей организации носит скорее административный характер. В случае же ОКЖП члены судебной системы, имея внушительное представительство, могут оказывать значительное влияние на принятие решений коллегией, что в рамках журналистского саморегулирования неприемлемо.

Помимо этого, в составе палаты медиасообщества мы находим и государственных чиновников, что во многом отражает ситуацию, характерную для нашей страны, когда совмещение профессии журналиста и карьеры политика (государственного деятеля) считается нормальным и в целом принимается обществом .

Палаты Общественной коллегии формируются путем выдвижения кандидатур от организаций, выразивших желание участвовать в деятельности национального совета по прессе. Число кандидатур от одной организации не ограничивается. В голосовании по избранию членов обеих палат участвуют все организации, выдвинувшие кандидатов. Избираются те кандидаты из списка, которым удалось набрать более половины голосов организаций, участвовавших в голосовании (по принципу «1 организация – 1 голос» вне зависимости от количества кандидатов, выдвинутых ею). Количество членов в каждой палате равняется 25-ти.

Компетенция коллегии осталась такой же, как и у Большого жюри – в нее входят и печатные, и аудиовизуальные СМИ.

Процедура заседаний по сравнению с процедурой, принятой в БЖ, также осталась неизменной. Единственное новое требование – чтобы в формируемых для рассмотрения того или иного спора коллегиях, присутствовали члены обеих палат ОКЖП.

Еще одно новое положение в уставе Общественной коллегии – это уточнение сферы деятельности саморегулирующей организации: ею рассматриваются конфликты в области СМИ, имеющие этико-нравственную природу, а также споры, затрагивающие права человека в сфере массовой информации, что говорит об ориентировании ОКЖП на сотрудничество с гражданским обществом и защиту его интересов в СМИ.

Обращает на себя внимание пункт устава ОКЖП, касающийся документов, положения которых учитываются коллегией при принятии решений по информационным конфликтам: коллегия опирается на этические нормы, заложенные в первую очередь в законодательных актах (российских и международных), чисто этические документы, принятые журналистским сообществом, упоминаются в последнюю очередь (п. 1.3). Далее в п. 4.6 мы находим указание на то, что коллегия выносит решения, опираясь, помимо норм этики, на «законодательные акты Российской Федерации, принципы и нормы международного права, решения Европейского Суда по правам человека». Возникает вопрос – зачем организации саморегулирования СМИ, занимающейся рассмотрением этических конфликтов в журналистике, использовать в своей работе правовые нормы? Безусловно, в российское законодательство вошли некоторые этические нормы, ставшие таким образом нормами правовыми, однако, нам видится целесообразным в рамках саморегулирующей организации обращаться к первоисточникам – кодексам профессиональной этики журналиста, где все эти нормы также присутствуют.

Вопрос нормативной базы советов по прессе является одним из важнейших в европейской практике саморегулирования: в старейших советах Европы существует формальный подход к данному вопросу – каждый случай неэтичного поведения СМИ и (или) его работников, о котором гражданин хочет сообщить в совет по прессе, должен содержать в себе нарушение того или иного  пункта этического кодекса, принятого к работе советом, и при подаче жалобы пострадавший от действий СМИ обязан этот пункт (пункты) указать. Без выполнения данного условия жалобы к рассмотрению советами по прессе не принимаются. То есть подход российского совета по прессе в таких организациях заведомо исключается, как и исключается малейшая возможность работы в рамках саморегулирующей организации с нормами права.

В отношении финансирования случай коллегии представляется уникальным: ОКЖП, пожалуй, единственный классический совет по прессе в мире, работающий на постоянной основе без какого-либо бюджета. Это становится возможным ввиду того, что члены коллегии работают на общественных началах, а все функции совета ограничиваются рассмотрением информационных споров. Общественная коллегия не имеет возможности получать финансирование от своих членов и принимать гранты, так как не является юридическим лицом. Создатели ОКЖП не спешат с официальным оформлением статуса Общественной коллегии, полагая, как можно понять, что плюсы в этом случае могут оказаться перевешенными минусами: например, появлением судебных исков по результатам рассмотрения дел Коллегией.

СПИС, будучи государственным органом, получала «информационную поддержку» своей деятельности со стороны «Российской газеты», которая была обязана публиковать все решения палаты. Еще одним фактором активной деятельности СПИС стали условия ее создания: фактически СПИС задумывалась как преемник Третейского информационного суда, который действовал в течение октября-декабря 1993 г. в качестве арбитража для быстрого рассмотрения информационных споров, связанных с проходившими в то время первыми выборами в Государственную Думу и всероссийским голосованием по проекту Конституции РФ. Поэтому по инерции четверть всех дел, рассмотренных за годы существования СПИС, касались споров, связанных с выборами . Основным инициатором рассмотрения таких споров выступала Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК).

Ни Большое жюри, ни Общественная коллегия не имели специальных функций рассмотрения информационных конфликтов, связанных с избирательными кампаниями, и не вели тесного сотрудничества с ЦИК. К тому же изменившееся в 2000-х гг. избирательное законодательство не позволяет столь широко, как раньше, ограничивать право журналистов на самостоятельную публикацию агитационных материалов. Канули в лету и «информационные войны», столь характерные для 1990-х годов.